A Acção Popular:
pequenos apontamentos.
por
Ricardo Mendonça
4º
A
Subturma
8
O artigo 9º do Código de Processo dos Tribunais
Administrativos (CPTA), no seu número 2, tem uma norma bastante curiosa: como
descrito, qualquer interessado na defesa de “bens constitucionalmente
protegidos”, poderá demandar os sujeitos passivos enunciados no artigo 10 do
mesmo Código.
Este preceito, ainda que não o refira explicitamente,
tem como objectivo dotar o cidadão comum do direito de acção popular, que está implicitamente previsto no
artigo 52, nº3 da Constituição.
Mas o que é exactamente o direito de acção popular? E como é que o cidadão comum poderá usar
deste direito para defender os bens jurídicos previstos no nº2 do artigo 9º do
CPTA? [1]
Tentarei responder a estas duas questões. Em primeiro
lugar, comecemos por definir o direito de acção popular à luz do Contencioso
Administrativo português.
O direito de
acção popular contém dois, consagradas implicitamente no artigo 52, nº2 da CRP:
uma acção de tipo pessoal e uma
acção de tipo colectivo.[2]
Como os nomes indicam, não é difícil de fazer a
distinção: a acção de tipo pessoal é
aquela que é interposta por um só indivíduo ( por exemplo, A interpõe uma acção
contra a Câmara Municipal de Abrantes por permitir descargas de resíduos
tóxicos no rio Tejo, mesmo não sendo directamente prejudicado pela acção), a acção de tipo colectivo é aquela que
é interposta por uma associação de defesa dos interesses elencados no artigo
9º, nº2 do CPTA – por exemplo, a Organização de Amigos do Ambiente interpõe um
acção contra a Câmara Municipal de Abrantes pelas razões descritas no exemplo
anterior.[3]
Existem outros tipos de acções populares que importa
elencar, ainda que não seja o meu objectivo fazê-lo de forma exaustiva[4]:
a) A acção popular preventiva;
que visa evitar um dano para o bem jurídico em causa;
b) A acção popular anulatória;
que visa anular os efeitos nocivos que prejudicam o bem jurídico;
c) Ou
mesmo uma acção popular indemizatória, que
visa forçar o infractor a pagar uma quantia pecuniária pelos danos causados ao
bem jurídico.
Este pequeno enunciado da multiplicidade de tipos de acções populares que uma parte poderá
interpor já revela a abrangência deste tema. Mas como o objectivo deste texto
não é o de fazer uma enunciação de todos os tipos de acções populares, irei
tentar responder à primeira pergunta que coloquei acima: no é que consiste o direito de acção popular?
Tentando humildemente responder à questão, o direito de acção popular consiste no poder
de um indíviduo ou de uma associação poder demandar uma parte passiva no
processo devido a danos causados a bens públicos.
Feita agora a definição – que admito ser bastante
simplista – passemos a uma caracterização da figura.
Antes que mais, importa referir que o artigo 9º, nº2
do CPTA faz uma remissão implícita aos artigos 1 a 3 e 12, nº1 da Lei 83/95.
Esta remissão sublinha que o direito de acção popular, em termos de
legitimidade das partes no processo, segue o estipulado no artigo 9, nº2 do
CPTA.[5]
Notamos imediatamente que a Lei 83/95 é bem mais
benévola para as acções individuais do que para as acções colectivas. Caso seja
uma pessoa singular a interpor uma acção, os pressupostos processuais são menos
restritivos do que aqueles exigidos a uma acção colectiva. Enquanto que o
número 1 do artigo 2 da Lei 83/95 permite a qualquer cidadão “no exercício dos
seus poderes civis e políticos”, independentemente do seu interesse, assim como
do seu âmbito local ( por exemplo, um munícipe de Lisboa, indignado com a
degradação do Convento de Tomar, poderá intentar uma acção individual contra o
sujeito passivo) às pessoas colectivas é-lhes exigido um interesse na
propositura da acção, além do preenchimento dos pressupostos enunciados no
artigo 3º do mesmo diploma e só poderão operar dentro da incidência geográfica
prevista nos seus estatutos, assim como dos objectivos aí descritos – por exemplo,
uma organização de defesa do património histórico do Porto não poderá intentar
uma acção colectiva preventiva para evitar a poluição no rio Guadiana.[6]
Importa agora referir como é que se processa o direito
de acção popular.
Em primeiro lugar,
devo mencionar que o direito de acção popular “ não é, em si mesma, uma forma
de processo.”[7]
O direito de acção popular é proposto pelas vias gerais previstas no CPTA.[8]
No entanto, tal não obsta a que existam algumas regras
específicas da propositura da acção popular, nomeadamente os artigos 13 a 21 da
Lei 83/95, que terão de ser seguidas.[9]
Porém, o texto da Lei 83/95 levanta algumas dúvidas
interpretativas.
Antes que mais, há de qualificar qual o objecto
processual que permitirá ao julgador aceitar uma petição inicial nos termos da
acção popular.
Tal tarefa afigura-se algo complicada, pois como
indica AROSO DE ALMEIDA[10], existe hoje uma divisão
feita por parte doutrina portuguesa entre interesses
difusos[11]
e interesses individuais homogéneos.
Serão interesses
difusos em sentido estrito quando estará em causa por uma pessoa singular
ou colectiva que não afectada directamente
pelo dano, mas que, por interesse da comunidade – seja autarquia, região ou até
mesmo o país onde vive, decide demandar os sujeitos passivos. Enquanto isso,
serão interesses individuais homogéneos
aqueles que são legitimados por danos causados nos seus direitos, e cujo dano
repercute-se numa pluralidade de pessoas: pondo de maneira mais simples, o dano
ou danos afectam um conjunto significativo de pessoas. [12]
Porém, parece-me que a qualificação utilizada por
MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA para definir os interesses individuais homogéneos é mais
clara: o autor citado diz que “os interesses individuais homogéneos são a
concretização interesses difusos stricto
sensu e dos interesses colectivos em cada um dos seus titulares.[13]” Aproveitando a definição acima citada,
chega-se a uma definição mais clara de interesse individual homogéneo, que se
traduz num facto de um sujeito partilhar um interesse que é comum a uma parte
significativa da comunidade onde se insere, permitindo que a comunidade, como
um todo, possa defender o bem do qual o interesse deriva.
Irei expor dois exemplos práticos para melhor
compreensão:
1 - A,
residente em Lisboa, está a ver as notícias na televisão enquanto janta. Vê uma
reportagem sobre a poluição das águas do vale do Douro, e ao ver as imagens,
denota que o rio está poluído, devido à cor da água, que tem uma cor anormal, e
ao cheiro fétido que daí emana. Descobre mais tarde que uma fábrica, detida por
uma pessoa colectiva privada – que também pode ser sujeito passivo na acção
popular, não só as pessoas colectivas públicas, como reconhecido no artigo 12,
nº2 da Lei 83/95.- tem feito descargas
poluentes no rio. Mesmo não tendo legitimidade processual[14] directa no objecto da
acção, A poderá demandar a empresa por via do artigo 12, número 2, da Lei 83/95,
remetendo-nos para o Código de Processo Civil, fundado no interesse difuso que lhe é reconhecido pelo artigo 9º, nº2 do
CPTA, e no número 3, do artigo 52 da Constituição, alíneas a) e b).
2 – Os habitantes dessa mesma localidade ribeirinha do
Douro, decidem demandar a empresa responsável pelas descargas colectivas, pelos danos causados na vida animaldo rio,
assim como na qualidade da água, invocando a violação de normas de protecção
ambiental, fundando-se no artigo da Constituição acima referido, assim como no
artigo 9, nº2 do CPTA, e do nº2 do artigo 1 da Lei 83/95. O exemplo aqui
exposto é fundado no interesse
individual homogéneo que cada um dos habitantes da localidade duriã tem em
ver o “seu” Douro limpo e imaculado. Esses danos podem ser invocados por essa
pluralidade de pessoas devido ao facto do dano ter uma “origem comum”.[15]
Ambas as acções do nosso exemplo terão de seguir as
disposições comuns descritas no artigo 12, nº2 da Lei 83/95, tendo ambas as
acções, por demandarem uma pessoa colectiva privada, de seguir o disposto no
Código de Processo Civil.
Caso a acção seja interposta contra uma pessoa
colectiva pública, como as enunciadas nos artigos 9 e 10 do CPTA, além de se
seguir o articulado da Lei 85/95, deve-se ter em conta sobre o tipo de acção
que o autor quererá interpor. Por exemplo, se for uma acção popular repressiva[16],
que o autor queira interpor contra a Câmara Municipal do concelho onde
reside, por violação do Plano Director Municipal devido à concessão de uma
licença construção de um prédio em zona proibida, este deverá conjugar os
artigos 12 a 23 da Lei 83/95 com os artigos 37, nº1 e 50 do CPTA, no
respeitante à impugnação de actos administrativos. Mas se já estivermos perante uma acção popular indemnizatória, que visa
obrigar o autor do dano a ressarcir os lesados, aplicam-se nestes casos os
artigos 22 a 24 no que respeita à responsabilidade
civil – tal se infere do artigo 52,
nº3, alínea a) da CRP, assim como o artigo 3º Lei 67/2007, que regula a
responsabilidade civil extracontratual do Estado, desde que preenchidos o
âmbito de aplicação do artigo 1º da mesma lei, e feita a petição inicial nos termos
do artigo 78 do CPTA; mas o artigo 22, nº3 da Lei 83/95 remete-nos para os
termos gerais da responsabilidade civil; neste caso, o artigo 483 do Código
Civil aplicar-se-á, conjuntamente com o o artigo 566 do mesmo Código[17]
Note-se que o CPTA e a Lei 83/95 complementam-se; não se pode dispensar o processo comum do CPTA,
não obstante o disposto nos artigos 12 a 21 da Lei 83/95. A sua aplicação a um
pedido baseado em acção popular é inseparável. Um pedido de acção popular
deverá ser sempre acompanhado do pedido de petição inicial nos termos do CPTA.[18]
Para concluir, umas últimas notas sobre a redacção da
Lei 83/95.
AROSO DE ALMEIDA considera que é um erro misturar no
mesmo diploma a tutela dos interesses individuais homogéneos com a tutela dos
interesses difusos.[19] O autor, secundado por
outros como JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS[20], refere que o actual
regime da Lei 83/95, ao não definir concretamente a tutela dos interesses
individuais homogéneos com a dos interesses difusos põe em causa a defesa
destes últimos. Pelo menos, deveria haver uma alteração à lei para clarificar a
diferença entre ambos os interesses.[21]
AROSO DE ALMEIDA critica parte da doutrina, liderada
por MIGUEL TEIXIERA DE SOUSA, que refere que “o interesse difuso não deve ser atribuído a qualquer
cidadão (…) mas apenas aos titulares do interesse difuso ameaçado.”[22]
AROSO DE ALMEIDA refere a posição defendida por
TEIXEIRA DE SOUSA como sendo “ perigosa”, posição que é convergente com aquela
defendida por SÉRVULO CORREIA, referindo que “ o emprego de uma acção para
tutela de interesses colectivos ou interesses individuais homogéneos só pode
ter lugar quando actuar um interesse difuso em sentido próprio (…) … o facto de
se reportar a (…) situações jurídicas insusceptíveis de apropriação individual,
e por isso se revestir de uma titularidade indivisível, nem por isso repele a
refracção do interesse difuso em dimensões (…) caracterizáveis através de
crescentes graus de subjectivação”.[23]
Parece-me evidente que AROSO DE ALMEIDA tem razão
neste ponto. Seguindo a linha de raciocínio de TEIXEIRA DE SOUSA, far-se-ia uma
derrogação inaceitável do nº3, artigo 52º da CRP, e do artigo 1º da Lei 83/95.
Basicamente, seria fazer “tábua rasa” do direito de acção popular em relação
aos interesses difusos que os cidadãos, fazendo parte da polis, têm interesse em preservar e seria retirar um direito que é
consagrado constitucionalmente.
Parece-me melhor seguir a posição de SÉRVULO CORREIA,
que atribui a titularidade do interesse difuso e consequentemente a legitimidade
do proponente ou proponentes da acção por via do local onde estes estão
inscritos no recenseamento eleitoral.[24] Dependendo da entidade ou
órgão demandados, se for uma entidade do Estado central a ser parte da relação
controvertida, qualquer cidadão português, no gozo dos seus direitos políticos,
como nos diz o número 1, artigo 2º da Lei 83/95, poderá fazê-lo; se for uma
entidade da Administração local e sempre que não esteja em causa um bem público
pertencente ao Estado central ( por exemplo, um monumento nacional) só aqueles
que aí estão recenseados poderão defender-se nos tribunais contra as lesões nos
seus interesses.[25]
Bibliografia
geral:
ALMEIDA, Mário Aroso de – Sobre a legitimidade popular no Contencioso Administrativo português,
in Justiça Administrativa, nº101,
Setembro e Outubro de 2003.
Manual
de Processo Administrativo , 1ª edição, Almedina, Coimbra, 2010.
CORREIA, José Manuel Sérvulo – Direito do Contencioso Administrativo, vol I., Lisboa, Lex, 2005.
OTERO, Paulo – A
acção popular: configuração e valor no actual Direito português in Revista da Ordem dos Advogados, nº59,
Dezembro de 1999.
SOUSA, Miguel Teixeira de – A Legitimidade Popular na Tutela de Interesses Difusos, Lisboa,
Lex, 2003.
[3] Um acórdão directamente relacionado com o exemplo
referido é o acórdão de 11 de Janeiro de 2000, do Tribunal de Conflitos.
[4] PAULO OTERO, A
Acção Popular…, pág.877
[5] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade popular no Contencioso Administrativo português in
Justiça Administrativa, nº101, Setembro/Outubro de 2013, págs 1 e 2.
[6] Idem,
pág 2.
[7] Idem
ibidem, pág 2.
[8] Idem
ibidem, pág. 3
[9] Idem ibidem,
págs 2 e 3.
[10] Idem
ibidem, pág 3, parágrafos 3 e seguintes.
[11] Que se
dividem entre interesses em sentido amplo
e interesses em sentido estrito.
AROSO DE ALMEIDA critica esta distinção, pág 3, de Sobre a Legitimidade…
[12] Idem
ibidem, pág 3.
[13] MIGUEL
TEIXEIRA DE SOUSA, A Legitimidade Popular
na Tutela de Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003, pág 53.
[14] Para
uma definição e estudo mais aprofundado sobre a legitimidade processual das
partes numa acção administrativo comum, vide
AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, págs. 216 a 257.
[15]
Expressão de AROSO DE ALMEIDA, pág 3, Sobre
a legitimidade…
[16]
Utilizando as definições de tipos acções populares gizadas por PAULO OTERO, , A
Acção Popular: configuração e valor no actual Direito Português, pág.877 in Revista da Ordem dos Advogados,
1999.
[17]
TEIXEIRA DE SOUSA, A Legitimidade
Popular, págs 169 e 170.
[18] AROSO
DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, pág. 227.
[19] AROSO
DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade
popular…, pág. 4
[20] Idem, nota de rodapé 15, pág 4.
[21] Opinião
de AROSO DE ALMEIDA, pág 4., alínea a) do ponto 3.
[22] Idem,
págs 4 e 5, cit. TEIXEIRA DE SOUSA, A
Legitimidade Popular na Tutela dos Interesses Difusos, Lex, Lisboa, 2003,
pág. 24
[23] SÉRVULO
CORREIA, Direito do Contencioso
Administrativo, Vol. I, Lex, Lisboa,2005, pág 654. Para mais
desenvolvimentos sobre a tutela dos interesses colectivos, ver págs. 649 a 670.
[24] Idem,
pág 660.
[25] Idem,
págs 660 e 661.
Sem comentários:
Enviar um comentário