Ministério
Público no Contencioso Administrativo: O que une e o que separa o artigo 85º e
o artigo 68, nº1, alínea b do CPTA?
Catarina Filipa
Ribeiro Serra, Aluno nº28015
Subturma 8, 4ºAno
Dia
Resumo:
O
Ministério Público (MP), no âmbito do contencioso administrativo, é detentor de
diversas atribuições. Entre as mesmas, encontra-se a defesa da legalidade bem
como a prossecução da defesa de interesses públicos[1]. Deste modo é titular da
ação pública[2],
podendo, por iniciativa própria, deduzir pedidos perante os tribunais
administrativos. No presente post pretende-se analisar duas formas de
intervenção do MP, artigo 85º e 68º, nº 1, alínea b do Código do Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA), no âmbito da ação pública. Por conseguinte,
procuraremos o entendimento daquilo que as une bem como do que as separa. Não
obstante a ordem que se encontram dispostas no CPTA, iniciaremos a nossa
análise pelo artigo 85º.
Palavras-chave:
Ministério Público; Interesse Público; Ação Pública; Artigo 85º; Artigo 68º do
CPTA.
Sumário:
1)
Considerações gerais acerca do MP; 2) Âmbito do artigo 85º do CPTA; 2.1)
Sucinta nota sobre a intervenção do MP nos processos administrativos; 2.2)
Análise do artigo 85º do CPTA; 3) Âmbito do artigo 68º do
CPTA; 3.1) Breve nota sobre o pedido de condenação à prática do ato
administrativo; 3.2) Legitimidade e o artigo 68º CPTA; 4)Conclusão: Pontos de união e
separação dos artigos 85º e 68º, nº1, alínea b do CPTA;
“Artigo
85.º
Intervenção
do Ministério Público
1
- No momento da citação dos demandados, é fornecida cópia da petição e dos
documentos que a instruem ao Ministério Público, salvo nos processos em que
este figure como autor.
2
- Em função dos elementos que possa
coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo, o Ministério
Público pode pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos
fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou
de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º[3]
3
- Nos processos impugnatórios, o Ministério Público pode invocar causas de
invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição inicial e solicitar
a realização de diligências instrutórias para a respetiva prova.
4
– (…)
5
– (…)”[4]
E
“Artigo 68.º
Legitimidade
1
- Tem legitimidade para pedir a condenação à prática de um ato administrativo:
a)
(…)
b)
O Ministério Público, sem necessidade
da apresentação de requerimento, quando o dever de praticar o ato resulte
diretamente da lei e esteja em causa a
ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente
relevantes ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º;”[5][6]
1)Considerações
gerais acerca do Ministério Público (MP)
Da redação do
artigo 219º, nº1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), podemos
concluir que compete ao MP a representação do Estado e a defesa de interesses
legalmente protegidos. Nos termos do nº 2, do preceito referido, é possível
retirar que o mesmo é detentor de autonomia e de um Estatuto próprio. Ainda da
análise da norma constitucional, nos termos do nº5, é possível retirar que a
gestão disciplinar do MP cabe à Procuradoria- Geral da República.
Segundo JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, à semelhança do
que decorre da lei constitucional, “ cabem ao Ministério Público (…) diversas
funções relevantes no âmbito das relações jurídicas administrativa: defender a legalidade, fiscalizar a
constitucionalidade dos atos administrativos, representar o Estado e outros entes públicos, (…), defender grandes
interesses coletivos e difusos.”[7]
Nas palavras de JOSÉ GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
podemos ainda aferir que “o Ministério Público é um dos órgãos constitucionais
integrados na organização dos tribunais que mais dúvida oferece sobre a sua
posição constitucional”[8]. Ideia também prosseguida
por JOSÉ CARLOS VIERA DE ANDRADE, que esclarece e faz menção que a
multiplicidade de incumbências do MP é suscetível
de causar embaraços,[9]
uma vez que, pode atuar tanto como parte principal como parte acessória num
processo. Por conseguinte, surge em alternância, constante, tanto do lado do
Estado como do lado dos administrados.[10] Sendo que a nossa humilde
opinião vai de encontro com as dos ilustres autores, prosseguindo os argumentos
citados.
No site do Ministério Público, além de ser reforçado que este
visa a “prossecução
de valores e bens merecedores de especial proteção, como os interesses públicos
especialmente relevantes”[11],
é elaborada uma listagem das atuações
acessórias bem como da legitimidade ativa para o MP intervir, no âmbito do
contencioso administrativo.
Para o presente post, releva-nos a
alusão, feita no site, de que o artigo 85º do CPTA surge, na sequência das
atuações do MP enquanto parte acessória. Tal como, nos importa a afirmação de
que “Nos termos do CPTA, o MP nos
tribunais administrativos tem legitimidade ativa para: (…) pedir a condenação à
prática de um ato administrativo legalmente devido, quando o dever de praticar
o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos
fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer
dos valores e bens referidos no artigo 9.º/2 [artigo 68.º/1/c)”[12].
2)
Âmbito do artigo 85º do CPTA
Neste ponto, pretendemos apreciar o âmbito de aplicação
do artigo 85º do CPTA. Pretendemos alcançar o entendimento de que modo o poder
do MP, se manifesta através deste preceito, podendo posteriormente estabelecer
uma relação, comparativa com o artigo 68º, nº1, b do CPTA. Nesta análise,
daremos especial relevância ao seu disposto no nº2, na medida em que remete,
tal como o artigo em comparação, para o artigo 9º, nº 2 do CPTA.
De forma sucinta, faremos uma exposição sobre a
intervenção do MP, nos processos administrativos. Para depois passar à
observação da disposição em análise.
2.1)
Sucinta nota sobre a intervenção do MP nos processos administrativos
Como acima mencionado, o
MP pode figurar nas ações administrativas na qualidade de autor, sempre que
proponha ações “no exercício da chamada
ação pública que o artigo 9º, nº2, estende ao domínio da propositura de ações em
defesa dos interesses constitucionalmente protegidos nele indicados”[13].
Pode ainda intervir de
modo acessório, na medida em que imite pareceres e propõe recursos
jurisdicionais, no intuito de atestar a legalidade. Nos mesmos, além de
apreciar o mérito da causa, pode ainda invocar a violação de princípios
constitucionais.
No site do MP é
colocado em destaque que “Mesmo quando
não é parte no processo, o MP, como órgão de justiça, intervém sempre que
estejam em causa bens, interesses ou valores cuja defesa tem o particular
poder/dever de assegurar.”[14]
2.2)
Análise do artigo 85º do CPTA
No artigo 85º do CPTA,
encontramos a expressão legal, da atuação do MP, enquanto parte acessória nos
processos administrativos, podendo imitir parecer.
Como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e
CARLOS ALBERTO CADILHA, com a reforma de 2015 do CPTA, o artigo 85º passou a
abranger todos os litígios-administrativos, na tramitação do processo comum[15].
O
MP, no campo de aplicação do preceito, intervém, com o intuito de esclarecer os
factos, atestar a legalidade e contribuir para a correta e devida aplicação de
direito, no primeiro grau de jurisdição, na esfera de uma ação administrativa.[16]
A intervenção do MP,
apenas pode ter lugar, se os pressupostos de legitimidade previstos, no artigo
85º, nº2, se encontrem preenchidos, sendo estes: “quando esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um
interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos interesses difusos
do nº2 do artigo 9º”.[17]
Alguns dos supracitados valores e bens protegidos são por exemplo o
ambiente, a saúde pública, o urbanismo, a qualidade de vida, o património[18].
Sobre o preceito em apreciação, cumpre
acrescentar que no seu nº1, tem por intuito dar permissão legal ao MP, para
apreciar, a importância dos interesses em causa. Desta forma, tem por
finalidade aferir se a sua atuação na ação se revela ou não pertinente[19].
No seu tão, por mim referido, nº2 a atuação
dos magistrados judiciais[20] consome-se com a emissão
de um parecer sobre o mérito da causa.
No que respeita ao nº3, incumbe mencionar que
através do mesmo, pode o MP intervir no âmbito dos processos impugnatórios.
Nesta medida, está possibilitado de arguir vícios que não hajam sido invocados,
requerendo prova dos mesmos[21].
Como alude MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e
CARLOS ALBERTO CADILHO, neste preceito, está expresso um critério de oportunidade de intervenção[22],
que confere ao MP, enquanto titular da ação pública[23], a faculdade de “atuar, em termos que não podem ser objeto de
controlo jurisdicional”[24].
Acrescentando ainda que “a maior ou
menor amplitude de intervenção processual do Ministério Público depende assim,
(…),da interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos
interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada ”[25].
Parece-me que a razão se encontra com os
autores, supramencionados. Ao ter a “liberdade” de apreciar, os interesses
públicos em causa e demais lesões e vícios, os magistrados do MP, podem, como
que escolher, quais as “malhas” com que querem tecer a sua atuação no processo
administrativo.
3)
Âmbito do artigo 68º do CPTA
No presente ponto,
pretendo apreciar o âmbito de aplicação do artigo 68º,nº1, alínea b, procurando
estabelecer pontos de contacto com o artigo 85º do CPTA. Com este intuito,
começarei por apresentar uma sucinta nota sobre o que se entende por pedido de
condenação à prática do ato devido. Analisando a legitimidade do MP para o
fazer.
3.1) Breve nota sobre o
pedido de condenação à prática do ato administrativo
Este pedido tem
consagração constitucional, nos termos do artigo 268º, nº4, pretendendo tutelar
o direito dos particulares à “determinação de atos administrativos devidos”[26].
O objeto, deste modo de tutela, é
identificado, nos termos do artigo 66º do CPTA, quando faz referência a que se
trata de um pedido, para a prática do ato devido, da entidade que o deveria ter
efetuado[27].
Como nomeia JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
este dito ato trata-se portanto “(d)aquele
ato administrativo que, na perspetiva do autor, devia ter sido emitido e não
foi, quer tenha havido pura omissão, um indeferimento ou uma recusa”. [28]
Contando ainda para este efeito, todo o ato que, tendo sido praticado, não
preencha na íntegra os requisitos pretendidos.
Nestes termos, o artigo 68º do CPTA, surge
como norma atributiva de legitimidade, para o pedido de condenação à prática do
ato administrativo.
Desta forma, encontramos o primeiro ponto
em comum entre o artigo 85º e o artigo 68º do CPTA, na medida em que são normas
legitimadoras de atuação, sendo que para o presente post, importa acrescentar,
do MP.
3.2) Legitimidade e o artigo 68º, nº1, alínea
b do CPTA
O artigo 68º, do
CPTA, faz menção a cinco categorias de
pessoas e entidades legitimadas [29] , para pedir a prática do
ato “devido”[30].
Entre os quais, na disposição da alínea b, encontramos o Ministério Público.
Antes da reforma do CPTA, em 2015, na
qual a redação do artigo foi alterada. Já VASCO PEREIRA DA SILVA referia que o
legislador, nos termos do 68º, relativamente ao MP, acabava por fazer um “alargamento da legitimidade para a
apresentação de pedidos de condenação (…) no que respeita à defesa da
legalidade e do interesse público, introduzindo uma componente objetivista, num
instituto de cunho subjetivista”[31].
Na mesma linha de pensamento, depois da
referida reforma, CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, refere que apesar do instituto, em
observação, “ter um alcance subjetivista,
destinando-se nuclearmente à satisfação de direitos ou interesses legalmente
protegidos do autor, verifica-se que, veremos a legitimidade se alargar à ação
coletiva, à popular e até à ação pública”[32].
A atuação do MP, nestes domínios, não é,
aparentemente ilimitada, em contraste com o nº3, do artigo 85º do CPTA, mas à
semelhança do nº2, do artigo 85º do CPTA.
Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, na presente
norma, o MP não se afigura como “o
guardião contra toda e qualquer situação de incumprimento ilegal de deveres de
atuação jurídica que a lei imponha aos órgãos da Administração”[33].
O mesmo autor salienta que no CPTA, no âmbito deste instituto, o poder do
MP, no que concerne à apresentação de requerimentos, também não se afigura
ilimitado, tendo como barreira os termos do artigo 9º,nº2 do CPTA[34].
Não obstante, VASCO PEREIRA DA SILVA
deixa um alerta, dizendo que, apesar dos limites introduzidos pelo legislador,
ou seja, a persecução do interesse público bem como a violação de princípios
constitucionalmente preservados, a redação do artigo é infeliz[35].
O célebre autor, acrescenta que “a
remissão para as situações tuteláveis através da ação popular, sem qualquer
restrição relativa à importância dos interesses em jogo, é metafisicamente
inadequada, correndo o risco de pôr em causa a própria intenção legislativa de
estabelecer limite ao alargamento de legitimidade”[36].
Terminando o seu raciocínio, com a imagem ilustrativa, de que ao estarmos a
“fechar uma porta”[37], o código “abrirá uma
janela,”[38].
Penso que a razão está com o autor, o preceito de veras lato possibilita que a
interpretação dos limites fique à mercê do MP.
4)
Conclusão: Pontos de união e separação dos artigos 85º e 68º, nº1, alínea b do
CPTA
Com o presente post,
percorremos duas formas de legitimidade de atuação do MP, no âmbito do
contencioso. Sendo precisamente isto que as une. Ambos os preceitos se inserem
no âmbito da titularidade de ação pública do MP.
Apesar de manifestarem intervenções distintas
do MP, no processo administrativo, os artigos apresentam precisamente a mesma
remissão para o artigo 9º, nº2 do CPTA. O legislador colocou similares
requisitos barreira, no âmbito de aplicação dos mesmos.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO
CADILHA, no Comentário ao CPTA anotado, apresentam
os dois elos de ligação das normas em apreço. O primeiro é, a por mim referida,
similitude entre os critérios para aferira a legitimidade de intervenção, nos institutos
em que vigoram[39].
Sendo o segundo, o facto de remeterem para
o instituto da ação popular, o que na minha opinião, torna as normas brechas no
sistema. Desta forma, através destas, o MP pode delimitar os contornos da sua
atuação, bastando considerar maior ou menor o interesse público ou o vício em
causa.
BIBLIOGRAFIA
Cláudia Alexandra dos
Santos Silva Revista de Direito Público: E pública, Artigo Ministério Público no atual contencioso Administrativo português,
José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina,
2017
Mário Aroso de Almeida e
Carlos Alberto Cadilha, Comentários do
CPTA Anotado, Almedina, 2017
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2013
Site do Ministério Público. Disponível: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
[1] Ideia presente in site do Ministério Público: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativado
[2] Expressão in José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 2017, pág.146
[3] Sublinhado meu para colocar em
evidência as semelhanças na redação dos artigos do CPTA
[4] Redação do artigo 85º CPTA
[5] Redação do artigo 68º CPTA
[6] Redação incompleta do artigo,
sendo apenas citada a parte que releva para a realização do presente post
[7] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina,
2017, pág.146
[8]
Citação in Revista de Direito Público: E pública, Artigo Ministério Público no atual contencioso
Administrativo português, por Cláudia Alexandra dos Santos Silva, que
fazendo citação de GOMES CANOTILHO e
VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação
ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010. Disponível: http://www.e-publica.pt/volumes/v3n1a10.html
[9] Expressão utilizada pelo referido
autor in José Carlos Vieira de Andrade, A
Justiça Administrativa, Almedina, 2017, pág.150
[10] José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina,
2017, pág.150
[11] In site do Ministério Público.
Disponível: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
[12] In site do Ministério Público.
Disponível: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
[13] Expressão in Mário Aroso de
Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 63
[14]
In site Ministério Público. Disponível: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
[15] Ideia presente in Mário Aroso de
Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentários
do CPTA Anotado, Almedina, 2017, pág. 634
[16] Ideia presente in Mário Aroso de
Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 64
[17] Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto
Cadilha, Comentários do CPTA Anotado, Almedina,
2017, pág. 636
[18] Alguns dos valores mencionados no
corpo do artigo 9º, nº 2 do CPTA
[19]
Ideia presente in Mário Aroso
de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentários
do CPTA Anotado, Almedina, 2017, pág. 634
[20] Expressão in site do Ministério
Público. Disponível: http://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
[21] Ideia contida na redação do artigo
85º, nº3 do CPTA
[22]
Mário Aroso de Almeida e
Carlos Alberto Cadilha, Comentários do
CPTA Anotado, Almedina, 2017, pág. 637
[23] Expressão in Mário Aroso de
Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 63
[24]
Mário Aroso de Almeida e
Carlos Alberto Cadilha, Comentários do
CPTA Anotado, Almedina, 2017, pág. 638
[25]
Mário Aroso de Almeida e
Carlos Alberto Cadilha, Comentários do
CPTA Anotado, Almedina, 2017, pág. 638
[26] Citação da redação do artigo 268,
nº4 da CRP
[27] Ideias contidas na redação do
artigo 66º do CPTA
[28]
José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina,
2017, pág.194
[29] Expressão in Mário Aroso de
Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 230
[30]
José Carlos Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina,
2017, pág.194
[31]
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2013, pág.405
[33] Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 231
[35] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2013, pág.405
[36] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, Almedina, 2013, pág.405
[37] Expressão do autor in Vasco Pereira
da Silva, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise, Almedina, 2013, pág.405
[38] Expressão do autor in Vasco Pereira
da Silva, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise, Almedina, 2013, pág.405
[39] Mário Aroso de Almeida e Carlos
Alberto Cadilha, Comentários do CPTA
Anotado, Almedina, 2017, pág. 638
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