Exmo. Senhor
Doutor Juiz de Direito Do Tribunal
Administrativo de
Lisboa
O Ministério Público, por
entender que as matérias em discussão nos presentes autos se prendem com o interesse
público, vêm nos termos do artigo 219º, nº1 da Constituição da República
Portuguesa (CRP), do artigo 85º, nº 2 do Código do Processo dos Tribunais
Administrativos (CPTA) e do artigo 51 º do Estatuto dos Tribunais
Administrativos (ETAF), apresentar a V. Exa. o presente parecer no processo
nº578/2018.
I.
O
Autor, Lisboa é Um Estaleiro, S.A, pessoa coletiva, com NPC5005005000, deduziu
ação administrativa, nos termos do artigo 37º/1, alínea a) e b) bem como do
artigo 72º do código do processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), contra o
Município de Lisboa, indicando como contra-interessados a Associação Moradores.
Através
da cumulação de pedidos, nos termos do artigo 4º do CPTA, o autor requer a
anulação da decisão de colocar os terrenos em hasta pública, sem prévia
notificação, nos termos do artigo 163, nº1 do CPTA (Pontos 10º, 61º a 64º da
PI), alegando a titularidade de um direito de preferência, que atesta ter sido
violado pela Câmara Municipal (Pontos 62º e 63º da PI).
Requer
ainda a anulação das decisões do Megaprojeto, nos termos do artigo 163º, nº1 do
CPTA (Pontos 65º a 74º da PI), contrapondo a violação de diversas normas
previstas no Plano Diretor Municipal (PDM), nomeadamente artigo 11º do PDM
(Ponto 67º da PI), artigo 20º, nº1, alínea b, do PDM (Ponto 68º da PI).
Adicionado,
a problemática relativa às servidões aeronáuticas (Pontos 70º a 74º da PI). Por
fim, requer a prática do ato devido, nos termos do artigo 66º e ss. do CPTA.
II.
O
Réu, Município de Lisboa e a Associação Moradores, apresentam contestação,
pugnado pela improcedência da ação de impugnação da hasta pública e do
Megaprojeto urbanístico.
No
que concerne à hasta pública o Réu vêm apresentar a sua defesa, nos Pontos 1º a
8º e 22º a 29º da Contestação. Sendo que a Assistente se pronuncia sobre a
mesma nos pontos 61º a 68º da sua contestação. Ambos alegando que o Autor não é
titular do direito de preferência que alega.
Relativamente
ao pedido de anulação das decisões do Megaprojeto, o Réu e a Assistente deduzem
oposição, alegando a não violação dos preceitos do artigo 11º do PDM,
debatendo-se com a questão da biodiversidade (Pontos, na Contestação dos Réus,
9º a 11º) (Pontos, na Contestação da Assinte, Associação Moradores, 20º a
26º).
Em
adição, pronunciam-se sobre a eficiência energética da construção, alegando que
a mesma não se encontra em causa, bem como pelo alegado aumento da poluição,
levantados na PI, refutando este último (Pontos, na Contestação dos Réus, 20º a
21º) e (Pontos, na Contestação da Assinte, 38º a 46º).
Contestando
ainda, demais pontos invocados na PI, nomeadamente a questão da redução, de 25
por cento para 20 por cento, da área de habitação, tal como sobre o a
constituição de servidões aeronáuticas.
Por
fim, no Ponto 71º da Contestação da Assistente, além de alegar a não violação
do PDM, nas problemáticas em apreciação, adicionando: “Deste modo, não estaríamos perante uma violação do art. 11º do Plano
Director Municipal de Lisboa, cuja consequência seria a nulidade nos termos do
art. 130º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, e não a
anulabilidade geral prevista no art. 163º/1 do CPA. Poder-se-ia dizer até, que
somente a aprovação do Megaprojecto poderia alguma vez fazer florescer os
espaços verdes e a estrutura ecológica na zona, uma vez que a alternativa é o
arrastar de uma situação insalubre e degradante.”
1.
Legitimidade do
Ministério Público para emitir parecer
Ao Ministério
Público (MP) concerne a representação do Estado, a defesa da legalidade
democrática bem como a dos interesses legalmente protegidos. Em adição, tem por
intuito a realização do interesse público. Este último consiste nos “interesses que pertencem ou se referem a
uma generalidade de pessoas indistintas, a um público. Dos interesses gerais ou
comuns a um grupo amplo de pessoas há alguns que assumem uma importância tal
que da sua satisfação resulta o equilíbrio da própria comunidade”[1].
Nos termos do
artigo 3º do Estatuto do Ministério Público, encontra-se previsto que é da sua
competência “assumir, nos casos previstos na lei, a defesa de interesses
coletivos e difusos”, (nº1, alínea e do preceito em apreciação), o que se
pretende com o presente parecer.
O MP pode
intervir, nos processos, de dois modos distintos. Por conseguinte, poderá
assumir a qualidade de autor, na medida em que propõe a ação. O outro modo de
intervenção verifica-se nos termos de artigo 85º do CPTA. Desta forma, não
sendo parte principal “visa contribuir
para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito nos
processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, podendo
traduzir-se na emissão de um parecer sobre o mérito da causa que exprime uma opinião
sobre o sentido em que o caso deve ser decido pelo tribunal”[2].
Sendo, nestes últimos moldes que consiste a intervenção do Ministério
Público, no processo nº578/2018.
Relativamente à
legitimidade de intervenção processual do MP, encontram-se verificados os
pressupostos enunciados no artigo 85º, nº2 do CPTA. O mencionado preceito
refere que o MP pode intervir quando em causa estejam direitos fundamentais, de
um interesse público especialmente relevantes ou de qualquer dos interesses
difusos[3] referidos no artigo 9º,
nº2 CPTA. Na presente ação, são especialmente relevantes o ambiente e o
urbanismo.
Em adição, importa
referir que o MP, não se pronunciará, relativamente a questões processuais,
tais como a legitimidade das partes, a sua capacidade entre outras. No acórdão
do Supremo Tribunal Administrativo (STA), processo 0498/13, de 10 de julho de
2013, o STA pronunciou-se no sentido de o MP, não se poder pronunciar sobre
questões de natureza processual.
2.
Legalidade da
hasta pública e o direito de Preferência
Analisando, o que resulta dos dados
apresentados sobre o caso em questão, é possível concluir que está em causa a
alienação dos terrenos da antiga Feira Popular sitos em Entrecampos. Visto que
os pressupostos que eram necessários para que a venda de bens imóveis do Estado
fosse celebrada através de negociação ou através de ajuste direto não foram
preenchidos, de acordo com o artigo 81º do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de
Agosto, escolheu-se como procedimento para venda dos terrenos da antiga Feira
Popular a hasta pública, de acordo com o artigo 81º e 80º/1 do decreto-lei
acima referido.
Desta forma, é necessário que a Câmara
Municipal apresente à Assembleia Municipal uma Proposta de forma a que esta
aprecie e autorize a intenção de venda através de hasta pública dos bens
imóveis, de acordo com o artigo 25º/1, alínea i) e artigo 33º/1, alínea h) da
Lei 75/2013, 12 de setembro. Assim, como se pode verificar, foi apresentada a
Proposta 469/CM/2018 da Câmara municipal de Lisboa (em diante, CML) à
Assembleia Municipal de Lisboa (em diante, AML). Esta Assembleia avaliou e
emitiu várias recomendações que deram origem a diversas alterações,
nomeadamente no âmbito da área de habitação efetiva como é referido neste
parecer. Assim sendo, é possível verificar que a Assembleia Municipal intervém
ativamente em todo o processo.
Ainda assim, no dia vinte e quatro de
julho do presente ano, a Assembleia Municipal de Lisboa, depois de ter sido
elaborado o parecer da 1ª e 3ª Comissão Permanente datado de quinze de junho de
2018, autorizou a CML a alienar através de hasta pública os terrenos que foram
mencionados, surgindo assim a deliberação 344/AML/2018, de 24 de julho.
Acrescenta-se ainda, que as deliberações da AML relativamente a uma proposta de
alienação através de hasta pública destes mesmos bens que teve lugar em 2015,
nomeadamente, Deliberação 196/AML/2015, de 14 de julho, sobre a Recomendação
n.º 02/077 (1ª e 3ª CP) e Deliberação 198/AML/2015, da mesma data, sobre a
Proposta 395/CM/2015, foram revogadas tacitamente pela deliberação 344/AML/2018.
Por outro lado, mesmo que não tivesse sido apresentada outra proposta pela CML,
as deliberações datadas do ano de 2015 já acima referidas estariam feridas de
caducidade pelo facto de que não terem disso concretizadas dentro do prazo
previsto para tal.
Seguidamente, de acordo com o art. 84º e
87º do DL n.º 280/2007, é necessário informar e publicitar o facto de que
certos bens serão vendidos através de hasta pública de forma a que os
interessados apresentem as suas propostas. A Direção Geral do Tesouro e as
Finanças também foram notificadas. Além disso, é necessário também informar os
titulares de direitos de preferência, de acordo com o art. 83º do Decreto-lei
referido.
Quanto ao direito de preferência que aqui
foi referido, este é invocado com base no artigo 1380º do Código Civil, que
pertence à subsecção de prédios rústicos. Ora o terreno contíguo (Lote B2) os
terrenos referentes à Feira Popular, não são de todo terrenos rústicos, sendo
considerados terrenos urbanos, logo por esta lógica, o direito de preferência
não se aplica com base neste artigo.
Trata-se de um artigo que refere sim o
direito de preferência, em prédios rústicos e não em prédios urbanos. A partir
dos anexos afixados pela autora e analisados à luz do PDM podemos concluir que
o terreno identificado nas plantas é claramente urbano (ANEXO 1 E 2).
“(…) pelo Código
só gozam deste direito os proprietários de área inferior à unidade de cultura
(…)”
– PIRES DE LIMA ANTUNES VARELA, Código Civil Anotado, Volume III, 2ª edição,
Coimbra Editora, 1987.
Tal como os Professores Pires de Lime a
Antunes Varela expõem na sua anotação do artigo é impossível fugir à
contestação de que o direito de preferência legislado apenas se aplica a
prédios rústicos e, portanto, não se aplica de todo ao caso em questão.
Em relação à informação do sítio oficial
da Câmara Municipal de Lisboa, é de sublinhar que o que está presente na página
eletrónica em relação ao assunto é o seguinte:
“A alienação de imóveis não habitacionais
devolutos pode-se efetuar mediante concurso por sorteio ou por hasta pública de
acordo com o Regulamento de Património em vigor. Nas hastas públicas é
reconhecido o direito de preferência aos proprietários dos prédios contíguos”
– retirado do link: http://www.cm-lisboa.pt/pt/perguntas-frequentes/habitacao-e-patrimonio/alienacao-de-imoveis-municipais/faq-cat/habitar-alienacao-fracoes-nao-habitacionais
- mas há que ter em atenção o que também está escrito no mesmo sítio oficial:
“Nos termos da lei, a Câmara Municipal de
Lisboa tem preferência na aquisição de alguns imóveis atenta a sua localização
na cidade ou algum ónus na anterior fase de aquisição. Assim, antes de alienar
um imóvel que se encontre nestas condições, o proprietário deverá solicitar à
CML que se pronuncie quanto ao eventual interesse de exercer o direito de
preferência na alienação que a lei lhe confere.” - http://www.cm-lisboa.pt/perguntas-frequentes/habitacao-e-patrimonio/direito-de-preferencia
, o que significa que poderíamos concluir por uma argumentação justificada por
parte da autora se tal direito fosse válido.
Admitindo que o direito de preferência era
válido:
A autora no articulado 62º da PI expressa
o seu interesse direto e pessoal em participar na hasta pública sendo que o seu
pedido final é a anulação dessa mesma hasta devido à falta de notificação que
deveria ter sido feita com base no direito invocado, uma vontade algo
contraditória, mas analisável ainda assim.
Notificação essa que, segundo a autora
deveria ter sido feita nos termos do artigo 83º do Decreto-lei 280/2007.
Diz o seguinte artigo 83º/1: Quando a
venda se realize por hasta pública, os titulares dos direitos de preferência
são notificados pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças ou pelas direções de
finanças ou serviços de finanças competentes do dia, da hora e do local da
realização da hasta pública para exercerem o seu direito, querendo, no ato da
praça, terminada a licitação, nos termos da lei.
O pedido de anulação com base no artigo
163º/1 do CPA, como foi referido em cima parte do fundamento de que nenhuma
notificação chegou à sociedade LISBOA É UM ESTALEIRO S.A, notificação essa que
deveria ter sido feita por uma das entidades competentes mencionadas no
parágrafo anterior. No entanto e como a própria autora o refere, tomou
conhecimento da decisão da hasta pública por aviso no Diário da República. O
artigo 84º, número 3 do mesmo Decreto-lei refere que: “Sem prejuízo da utilização de outros meios de divulgação pública que
sejam considerados adequados, o anúncio do procedimento de hasta pública ou de
negociação, com publicação prévia de anúncio, é publicado em sítio da Internet
de acesso público, não podendo fixar prazo inferior a 20 dias para apresentação
de propostas.” E ainda o artigo
Para
além deste artigo, também o número 5 do artigo 163º do CPA refere que se o fim
visado tiver sido alcançado por outra via, o ato administrativo não é anulável.
Significa isto que mesmo não tendo sido
notificada, a autora tinha forma de conhecer e fazer exercer o seu direito sem
notificação oficial, já que a finalidade da notificação, que é a publicidade e
informação da hasta pública foram preenchidos não pela publicação em Diário da
República.
3.
Violação das
disposições do PDM
3.1
Pássaros-
Colhereiros
Os
colhereiros são uma espécie de aves, de nome científico Platalea Leucorodia, que estão presentes em várias partes do mundo,
desde a Índia, à Rússia e em vários países da Europa, incluindo Portugal. De
acordo com vários estudos feitos por entidades idóneas, como seja a Sociedade
Portuguesa para o Estudo das Aves, ou o Instituto de Conservação da Natureza e
das Florestas são uma espécie cuja população tem vindo a diminuir, tendo
entrado em declínio na Europa e chegado a desaparecer como espécie nidificante,
em Portugal. Neste contexto surge uma tutela da espécie através de vários
instrumentos jurídicos de vários níveis, desde o internacional, com a Convenção
de Washington ou a Convenção de Bona, realizada no contexto do programa das
Nações Unidas para o ambiente; ao europeu, com a Convenção de Berna, e a
Diretiva das Aves; e ao nacional.
A
nível nacional é possível identificar vários diplomas relacionados com a
conservação e proteção de espécies em perigo ou em vias de extinção, de onde
constam listas e tabelas com as várias espécies, não só de aves, como a Platalea Leucorodia, ou outros animais,
mas também de plantas, nomeadamente: o Decreto-lei n.º 140/99, o Decreto-lei
n.º 114/90, o Decreto-lei n.º 316/89 e o Decreto-lei n.º 103/80. Apesar de
assim ser, o instrumento que releva no presente contexto é o Plano Diretor
Municipal de Lisboa e, mais concretamente, no que a este tema da manutenção da
biodiversidade e proteção de espécies em risco, diz respeito, os artigos 2.º/1,
d) e 11.º/1, de onde resulta o seguinte correspetivamente:
“O PDML estabelece
as grandes estratégias de desenvolvimento, as orientações e as políticas
urbanísticas para o território municipal (…) para responder (…) aos desafios colocados
na Carta Estratégica de Lisboa 2010/2024, dos quais se destacam os seguintes:
d) Promover uma
cidade ambientalmente sustentável e eficiente na forma como utiliza os recursos
(…).” e
“A estrutura
ecológica municipal visa conseguir a continuidade e complementaridade dos
sistemas naturais no território urbano, a sustentabilidade ecológica e física
do meio, as funções dos sistemas biológicos, a biodiversidade (…)”.
Destes
preceitos se podem retirar normas que vinculam quer as entidades públicas, quer
os particulares, sendo o PDML um instrumento de planeamento territorial,
elaborado ao abrigo do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial,
nos termos do artigo 1.º. Estas normas obrigam, então, a que a biodiversidade
existente no município de Lisboa seja tida em linha de conta no âmbito da
organização espacial, sendo que deve ser preservada. Se assim é para as
espécies que não estão em risco, tanto mais o será para as que apresentam um
risco de extinção ou desaparecimento, em Portugal, como é o caso dos
colhereiros.
É
neste contexto que surge nos autos, mais concretamente na petição inicial nos
pontos 34.º, 35.º, 36.º, 37.º, 66.º e 67.º, a questão da possível violação ou
incumprimento do PDML por parte do Mega Projeto previsto para os antigos terrenos
da Feira Popular, pelo facto de este vir a comprometer a manutenção da espécie
dos colhereiros, dado que em Lisboa existe uma rota migratória destas aves.
Alega-se que o Mega Projeto ao prever a construção de um edifício esférico
coberto por vidro espelhado irá conduzir a uma maior mortalidade de aves desta
espécie na área de Lisboa, comprometendo a sua manutenção.
Quanto
a esta situação cabe, uma vez mais, recorrer a estudos elaborados pelas
entidades adequadas, como a Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves ou
outras a nível europeu, que têm vindo a concluir que, de facto, as aves não
conseguem distinguir ou identificar como obstáculo estruturas cobertas de vidro
transparente ou espelhado, pelo que acabam por colidir com essas mesmas
estruturas, correspondendo a um importante fator de mortalidade de aves nas
áreas urbanas.
Tudo
isto leva-nos a concluir que o Mega Projeto tal como foi elaborado apresenta um
risco para a manutenção da espécie dos colhereiros, sendo uma espécie em risco
de extinção, devendo haver esforços no sentido da sua preservação, dado que
todas as espécies correspondem a bens comuns da humanidade, de valor impossível
de calcular e uma vez extintas são irrecuperáveis. Portanto, neste sentido o
Mega Projeto acaba por contrariar o disposto nas normas do PDML, bem como os
demais diplomas jurídicos já mencionados que visam a proteção destas espécies e
da biodiversidade.
Apesar
desta conclusão é de ressalvar que nos próprios estudos feitos surgem materiais
alternativos ao vidro ou outras formas de tornar os vidros visíveis para as
aves; o que seria necessário adotar no Mega Projeto para que se pudesse cumprir
o PDML no sentido de proteger a biodiversidade, o que corresponde também a um
interesse público.
3.2
Eficiência
Energética e lugares de estacionamento
O movimento pendular que caracteriza o
dia-a-dia da cidade de Lisboa, por força do fluxo de pessoas que entram na
cidade para os seus locais de trabalho ou recorrerem aos serviços concentrado
no centro da cidade, vindas das zonas habitacionais situadas nas periferias,
conduz a consequências inevitáveis, tal como a sobrecarga das vias rodoviárias
e da utilização massiva dos transportes públicos.
Segundo a nota introdutória do Plano
Diretor Municipal (PDM), dois em cada três automóveis que circulam na cidade
provêm dos concelhos vizinhos, que a cidade não consegue acolher.
Desta realidade resulta os elevados níveis de poluição do ar e de ruído,
mas também a ocupação e o desgaste das zonas dedicadas à circulação de peões,
tais como passeios, praças e largos. Há ainda a acrescentar que uma das
preocupações que deve ser nortear a elaboração de um PDM, e que é uma
preocupação presente no PDM da cidade de Lisboa, é a manutenção e, se possível,
o melhoramento da qualidade de vida de quem vive na cidade.
O PDM de Lisboa, em matérias de tráfego
rodoviário e estacionamento, vem ter em conta a oferta de transportes públicos
nas proximidades, havendo regras especialmente exigentes em zona não
habitacionais. [4]
O PDM constitui um instrumento de
regulamentação que salvaguarda os interesses dos particulares, nos termos do
Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei nº
80/2015).
Efetivamente, no PDM de Lisboa, está
prevista a vontade do executivo da Câmara Municipal de Lisboa (CML) em atrair
investimento privado para aquela localização (Entrecampos), integrada numa
estratégia de competitividade com parques industriais de outros concelhos
vizinhos, tendo em vista a criação de emprego. Porém, é de conhecimento geral
que há interesse público relevante que se sobrepõe à construção como está
concebida. É de destacar que o interesse público a salvaguardar está presente
na circulação de peões em segurança, investimentos na mobilidade suave e
preservação do meio ambiente, por exemplo.
Está estabelecido no artigo 73, do Plano
Diretor Municipal da cidade de Lisboa que existem limites para a oferta de
estacionamento de uso privativo e público, determinados em função da existência
de transportes públicos.
A zona de Entrecampos tem uma estação
ferroviária ao serviço da CP (Comboios de Portugal) e da FERTAGUS e uma estação
do Metropolitano de Lisboa, e ainda um número considerável de paragens de
autocarro. Daqui podemos concluir que Entrecampos é uma zona privilegiada pela
abrangência da oferta de transportes públicos. (Consultar Anexo V do PDM de
Lisboa).
Uma das questões que poderão colocar em
causa o cumprimento das disposições do PDM está relacionada com o
estacionamento.
Segundo o artigo 74, do PDM, a oferta de
estacionamento e a sua dimensão é estabelecido em função segundo as
acessibilidades e rede de transportes, previsto em zoneamento, onde a
Entrecampos se enquadra nas Zonas A e B (Consultar o Anexo IX). Significa então
que Entrecampos está enquadrada na área de influência direta das estações de
metropolitano, num círculo entre 150 e 300 metros de raio, a contar a partir de
cada uma das saídas das estações ou interfaces.
Nenhuma das partes fez referência à
dimensão do estacionamento, porém cabe referir que, tomando em consideração a
dimensão do Mega Projeto, e de acordo com o estabelecido no Anexo X – Uso
“Serviços” – e no artigo 75, do PDA, é necessário um Estudo de Impacte de
Tráfego e Transportes, caso o parque de estacionamento a construir tenha mais
de 2000 metros quadrados de superfície.
Considerando o elevado número de postos de trabalho
direto, o aumento do tráfego nas vias de acesso àquela zona da cidade devido à
inevitável, mas injustificada utilização de veículos próprios, dada a
proximidade de uma interface de transportes públicos (Metropolitano de Lisboa,
Comboios CP e FERTAGUS e CARRIS), a construção do parque de estacionamento
subterrâneo e a eliminação do estacionamento público demonstra-se, na
salvaguarda do interesse público, inviável.
O aumento de tráfego nesta zona em
concreto, traduz-se como a principal fonte de problemas de qualidade de ar,
aumento de ruído, congestionamento e bloqueio de vias de acesso a outras zonas
da cidade.
Há ainda que ter em atenção às Unidades
Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG), previstas no artigo 81, do Plano
Diretor Municipal, que consistem em grupos de territórios da cidade de Lisboa,
segundo critérios de identidade urbana e geográfica. Entrecampos integra a UOPG 4, que tem como
objetivos a redução da circulação do transporte privado, com a consequente
melhoria da qualidade de vida de quem habita aquela área (alínea b)).
Deste modo, a existência de um parque de
estacionamento com as dimensões previsíveis (dado que não há dimensões
concretas) adequadas à envergadura do restante edifício colocaria em causa o
interesse público dos moradores daquela área e daqueles que todos os dias
circulam nas ruas, e a própria continuidade do corredor verde do Campo Grande,
referido no PDM.
Relativamente à utilização do vidro e
considerando a necessidade de eficiência energética do edifício, a aplicação do
vidro constitui, atualmente, um material bastante comum na construção de
edifícios.
“A aplicação ou adição de revestimentos ao
vidro, nomeadamente a painéis pertencentes a janelas ou fachadas, tem ganho
cada vez mais popularidade, uma vez que sem elas estes tipos de aplicações
acabam por não respeitar os cada vez mais exigentes regulamentos nacionais e
internacionais relativos à térmica e à eficiência energética.
Os revestimentos mais comuns têm como
principal objetivo o controlo solar ou o controlo da emissividade, sendo muito
frequente encontrarem-se no mercado sistemas de vidro duplo que pretendem
responder em simultâneo a estes dois objetivos. Os sistemas para controlo solar
têm a capacidade de controlar a energia que entra sob a forma de
infravermelhos. Os sistemas para controlo da emissividade têm a capacidade de
controlar as perdas térmicas através do vidro baixando Figura 6 - Comportamento
pós-rotura de vidro laminado constituído por vários tipos de vidro (adaptado de
[5]). Construção em vidro estrutural: comportamento mecânico de vigas mistas
vidro-GFRP 18 o valor daquela propriedade, sendo possíveis reduções de um valor
padrão de 0.84 para 0.05 [5]. Consegue-se, assim, controlar tanto a quantidade
de calor que entra num edifício como as suas perdas térmicas, permitindo à
construção ser integrada no chamado desenvolvimento sustentável.” [5]
Ainda
que a construção com a utilização deste vidro seja admissível, com recurso a
outros materiais para a gestão da temperatura interior, tendo em vista a
eficiência energética e a diminuição do embate de aves, o interesse público já
referido em relação à vivência urbana, aos congestionamentos, à erosão da
qualidade do ar, prevalecerá sobre a construção.
4.
Redução da área de
habitação Efetiva
A recomendação
nº 2/77 da Assembleia Municipal de Lisboa (AML), veio condicionar a deliberação
inicial da Câmara Municipal de Lisboa (CML), para os terrenos da antiga feira
popular – Proposta 395/CM/2015, relativa á hasta pública para a alienação da
parcela do terreno municipal. A recomendação nº 2/77 aplicou um critério mais
rigoroso do que estava anteriormente previsto para a área destinada ao uso
habitacional, substituindo o seguinte preceito: “ A superfície do pavimento destinada á habitação não poderá ser
inferior a 20% do total da superfície do pavimento” por “ A superfície do pavimento destinada á
habitação efectiva (ficando expressamente excluídas as instalações residenciais
especiais, instalações hoteleiras e afins), não poderá ser inferior a 25% do
total da superfície do pavimento acima do solo”.
A CML aceitou
esta recomendação e procedeu a uma alteração da sua proposta inicial (Proposta
469/CM/2018) uma vez que estes parâmetros não se encontravam preenchidos, sendo
que apenas 20% da área seria destinada a habitação, como resulta dos pontos
26º,27º e 28º da Petição inicial. A proposta é alterada de modo a ser
compatível com o critério acima exposto, no entanto analisando esta alteração
verifica-se que para os terrenos da antiga feira popular estão previstos
34.090.65 m2 de habitação para 143.712 m2 de superfície
de pavimento acima do solo (para a parcela A e para os lotes B1 e B2 que
correspondem aos terrenos da antiga feira popular), o que não preenche o mínimo
de 25% de habitação efectiva, que apenas se verificaria no caso de estarem
destinados a habitação 35.928 m2, pelo que a condição imposta pela
recomendação nº 2/77 da AML, e aceite pela CML não se encontra preenchida.
Reunida a 17 de
Maio de 2018, a CML, aprovou a abertura de um período de discussão pública das
orientações estratégicas para a operação integrada de entrecampos – Proposta nº
419/2018. Na proposta referida afirma-se que a Operação Integrada de
Entrecampos pretende “…dar resposta às recomendações da Assembleia Municipal de
Lisboa (declaração nº 196/AML/2015 – Recomendação nº 2/77) «sobre a alienação
do terreno da antiga feira popular» …”. Todavia, este argumento acaba por não
ser coerente com o que é apresentado mais tarde para justificar o preenchimento
pela OIE deste ponto.
Após esta reunião em resposta á
contínua violação da percentagem mínima de habitação efetiva, é prosseguido um
novo entendimento, afirmando-se que os termos e fundamentos para a delimitação
da unidade de execução e do loteamento municipal nº 4/2018, bem como para a
alienação em hasta pública dos lotes e parcelas de terreno que a integram, não
resultam da recomendação nº 2/77. Esta recomendação visava a hasta pública
prevista para 2015 que acabou por não se concretizar, portanto para a CML, a
não alienação dos terrenos teria determinado que os respetivos pressupostos ou
condições fixadas ficassem sem efeito, como tal para a realização de nova hasta
pública teria de existir nova pronúncia dos órgãos municipais competentes.
Portanto as deliberações tomadas em 2018 substituíam e revogavam materialmente
as deliberações de 2015/2016, este é também o entendimento seguido nos pontos
30º a 41º da contestação.
Mais declaram que na nova Recomendação nº
026/03 (de 2018), sobre a Operação integrada de
Entrecampos, não se encontraria expresso que pelo menos 25% da superfície do
pavimento acima do solo teria de ser destinado a habitação efetiva.
Parece, portanto, haver uma certa
desarmonia entre as duas ideias apresentadas, por um lado afirma-se que o
parecer nº 2/77 está a ser respeitado pela OIE e por outro refere-se que o mesmo
parecer já foi revogado por uma nova deliberação realizada em 2018, e que só
teve aplicabilidade na realização da hasta pública que não se concretizou em
2015. O certo é que havendo nova recomendação (Recomendação nº
026/03) que tem origem no Relatório da 1ª
e da 3ª Comissões Permanentes sobre a Audição Pública sobre a Operação Integrada de
Entrecampos, e esta não referir uma percentagem mínima de 25% para a área de
habitação efetiva, não parece haver qualquer violação neste sentido pelo
Projeto.
Releva, no
entanto, ainda o facto de na Proposta 419/2018 da Câmara Municipal de Lisboa,
referida anteriormente, se ter incluído áreas fora dos limites circunscritos á
antiga feira popular para preencher a condição imposta para a percentagem de
área de habitação efectiva, verificando-se uma anexação de parcelas das
Avenidas 5 de Outubro e República das Forças Armadas, que se encontram dentro
da POLU (Polaridade Urbana, como resulta do Processo 15/URB/2018 relativo à
operação de
loteamento de iniciativa municipal), de modo a aumentar a edificabilidade do
terreno. Não se pode no entanto, concluir que a condição se mostra preenchida
afirmando que o uso de habitação efetiva vai ser assegurado fora da área em
causa (sendo a área em causa os terrenos que delimitados à antiga Feira
Popular), o
que pode por em causa a violação de normas do regulamento do PDM, comprometendo
a existência de vícios no processo de loteamento, negociações e operações
consequentes, suscetíveis de impugnação.
Tudo isto coloca
em causa o problema da distinção entre propriedade do município, propriedade
privada e dominialidade pública, entendendo-se que ruas, praças e caminhos
integram o domínio público municipal, surgindo a dúvida sobre se um bem afeto á
função pública pode ser tido em conta na edificabilidade de uma parcela a
lotear, destinado á alienação de terceiros.
5. Das restrições das servidões
militares e aeronáuticas
Através do Edital nº 41/2018, do Boletim
Municipal da Câmara Municipal de Lisboa (CML), publicado a 6 de setembro de
2018, foi divulgada a hasta pública para alienação de ativos imobiliários
municipais, concretamente de 4 (quatro) ativos integrantes da denominada
"Operação Integrada de Entrecampos".
Os
terrenos da antiga Feira Popular de Lisboa pertencem ao domínio público da
autarquia e há cerca de 15 (quinze anos) que se encontram abandonados.
À alienação de bens imóveis das autarquias
aplica-se o DL nº 280/2007, de 7 de agosto, e a Lei nº 169/99, de 18 de
setembro, na redação dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de janeiro, que
estabelece o regime jurídico de competências e do funcionamento dos órgãos dos
municípios e das freguesias e estipula regras gerais sobre a alienação de bens
imóveis.
Estas regras são da competência da Câmara
Municipal e da Assembleia Municipal e estão previstas, respetivamente, no art.
64.º/2, als. f) e g) e no art. 53.º/2, al. i). Assim, nestes termos, a CML no
âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços, decidiu alienar os
terrenos da antiga Feira Popular em hasta pública, nas condições que constam do
Edital nº 41/2018.
No 1.6 do referido Edital, consta que os
ativos serão alienados livres de quaisquer ónus encargos e desocupados de
pessoas e bens. E do 23.2, consta que "foram previamente obtidos pareceres
favoráveis das entidades externas que, nos termos da lei deverão emitir parecer
obrigatório, entre as quais está a Autoridade
Nacional de Aviação Civil
(ANAC), pareceres estes que se encontram em anexo.
Na sequência deste Edital, a Sociedade de Construção Civil «Lisboa é um
Estaleiro» contestou judicialmente a decisão de colocar em hasta pública os
terrenos da antiga Feira Popular. Da Contestação releva, quanto à legalidade do
megaprojeto, a questão da constituição de servidões aeronáuticas.
Compulsados os documentos anexos ao
Edital, não se verifica a presença de qualquer Parecer da ANAC. Relativamente
às servidões aeronáuticas o único documento constante é um ofício timbrado da
Navegação Aérea de Portugal — NAV Portugal, E.P.E, remetido para a ANAC, com um
teor vago e impreciso, do qual nenhuma conclusão se retira.
Posteriormente, chegou ao nosso
conhecimento a existência de uma Decisão da ANAC, datada de 20.10.2018, que
consta do Anexo 11 da Petição Inicial, e que se dá como reproduzida, que em
conclusão afirma:
"A
ANAC pronuncia-se desfavoravelmente ao Megaprojeto Para EntreCampos, e assim
padecendo de impugnação, devido à omissão de consulta obrigatória de que a ANAC
deveria ter dado o seu parecer, por violação do art.º 4., alínea a) e i), do
Decreto-Lei n.º 45 987/1964, de 22 de outubro, revoga o Decreto-Lei n.º 19
681/1931, de 30 de Abril. A ANAC reitera que seja contido no Megaprojeto para
EntreCampos, segundo o artigo 13.º do DL n.º 45 987, mediante notificação aos
interessados, a sinalização da construção, estrutura ou obstáculo de qualquer
natureza que afete a segurança da navegação aérea.
A ANAC tem autoridade para instalar
balizas e sinais para ajudas visuais à navegação aérea no terreno, paredes ou
telhados, notificando previamente os proprietários e ficando aqueles com
direito a serem indemnizados dos prejuízos que daí lhes advierem".
Ora, os terrenos da antiga Feira Popular,
que a CML pretende vender em hasta pública, inserem-se em zona confinante com o
Aeroporto de Lisboa.
A
segurança e eficiente funcionamento deste aeródromo e a proteção de pessoas e
bens exigem que a zona em questão esteja sujeita a servidões militares e
aeronáuticas, nos termos da Lei nº 2078, de 11 de Julho de 1955 e dos
Decretos-Leis nº 45 986 e nº 45 987, ambos de 22 de outubro de 1964.
De acordo com o decretado no artigo 1.º do
Decreto nº 48 542, de 24 de Agosto de 1968, ficam sujeitos a servidão militar e
aeronáutica os terrenos confinantes com o Aeroporto de Lisboa abrangidos na
planta anexa. Desta planta retira-se que os terrenos em causa se inserem na
Zona 3, Sector C e zona 4, ou seja, zona de canais operacionais e de proteção.
O artigo 3.º do Decreto nº 48 542, refere
que ficam sujeitos a servidão geral nos termos do artigo 9.º da Lei nº 2078 e
do artigo 4.º do Decreto-Lei nº 45 987, os terrenos compreendidos na zona 3 e
4.
Assim, nos termos do artigo 9.º da Lei nº
2078, as servidões gerais compreendem a proibição de executar, sem licença da
autoridade militar competente, "as construções de qualquer natureza, mesmo
que sejam enterradas, subterrâneas ou aquáticas". O artigo 4.º do Decreto-Lei
nº 45 987, reproduz na íntegra o texto do citado artigo 9.º da Lei nº 2078.
Por
outro lado, o artigo 1.º do Decreto-Lei nº 45 986, refere que o estudo da constituição, modificação ou extinção das servidões militares a
que se refere a Lei n.º 2078, e a preparação dos projetos dos respetivos
decretos, competem, ao tempo, ao Ministério das Comunicações e à Secretaria de
Estado da Aeronáutica (hoje ANAC), quando se trate de servidões de aeródromos
civis ou instalações de apoio à aviação civil.
No documento constante do Anexo de 11 da Petição
Inicial, a ANAC pronuncia-se desfavoravelmente e reitera que seja contido no
megaprojeto para Entrecampos.
Na Contestação, a
CML invoca que "O parecer não é vinculativo, no presente momento,
atendendo ao facto de ser um parecer preliminar e, nesta fase, meramente
indicativo, sendo que não houve qualquer realização de hasta pública".
Por tudo o que foi acima referido, conclui-se, que o
projeto em causa está obrigado à emissão de um licenciamento, cuja competência
está atribuída à ANAC.
Tendo em conta
toda a legislação invocada, o Parecer da ANAC é obrigatório e vinculativo.
Desta forma, mesmo que hipoteticamente a ANAC viesse a licenciar o projeto, o
Edital da CML (norma que rege a hasta pública), nomeadamente nos citados 1.6 e
22.3, encontra-se ferido de nulidade, de acordo com o artigo 161.º, al. j) do
CPA.
A nosso ver, após apurados todos os contornos e nos termos do
conjugado do artigo 9.º/2, do artigo 85.º, e do artigo 130.º/2, todos do CPTA,
somos da opinião que deve ser efetuada a suspensão, com força obrigatória geral, do Edital que
publicita a hasta pública para alienação dos terrenos da Feira Popular e
consequentemente anulada a realização da mesma.
Nestes termos, e nos
demais de Direito, que V. Exa. Doutamente considerará, o Ministério Público
conclui que o pedido relativo à anulação da decisão de hasta pública não merece
provimento. Promovendo a anulação das decisões do Megaprojeto.
Os
procuradores da República
Carolina
Rosa, aluno 28239
Catarina
Madeira, aluno nº 28263
Catarina
Serra, aluno nº28015
Lara
Leborgne, aluno nº26709
Luís
Pereira, aluno nº26474
Patrícia
Infante, aluno nº26041
Tiago
Coluna, aluno nº26241
[1] Fernanda Paula Oliveira e José
Figueiredo Dias, Noções Fundamentais de Direito
Administrativo, 2016, Almedina, página15
[2] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016,
Almedina, página 64
[3] Expressão utilizada in Mário Aroso
de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017,
Almedina, página 673
[4] Plano
Diretor de Lisboa (PDM) – Pág. 33
[5] Tese de
Mestrado em Engenharia Civil “Construção em Vidro Estrutural”, Luís Guilherme
da Cunha Seixas Valarinho, pág. 50
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