Um
olhar sobre a figura dos contra-interessados
A. – Enquadramento genérico – as situações de
pluralidade das partes
Para
além da situação processual paradigmática em que apenas um autor demanda apenas
um réu, encontramos ainda, comummente, outras situações processuais em que um
ou vários autores demandam um ou vários réus. A estas últimas situações, para
permitir uma fácil distinção das primeiras, se dá o nome de situações de pluralidade das partes.
Quer no Contencioso Administrativo, quer no Processo Civil, esta categoria é
tendencialmente separada em situações de coligação
e situações de litisconsórcio.
A
figura da coligação, prevista no art. 12º do CPTA, traduz uma situação em que
apesar de existirem várias relações materiais diferentes, dirigidas contra
vários demandados, se justifica a sua união num mesmo processo em função da
proximidade e das relações entre as diversas causas de pedir. Já sobre a figura
do litisconsórcio se pode dizer, em termos gerais, que se trata de uma relação
material apenas, mas relação material essa que possui vários titulares, daí se
justificando a intervenção de várias partes nesse mesmo processo.
B.
– Um olhar sobre a figura dos contra-interessados
Uma
situação de pluralidade das partes específica do Contencioso Administrativo
(ainda que, naturalmente, partilhe de algumas semelhanças com outras figuras de
Processo Civil) diz respeito ao estatuto atribuído aos contra-interessados, que
Vieira de Andrade designa como aqueles “que tenham interesse directo e pessoal
em que não se dê provimento à acção”[1].
É esta a figura que nos propomos a analisar.
I.
– Base
legal
Requisito
necessário à existência desta figura é a respectiva base legal que a consagra.
Passando a explicitá-la, parece-nos que a primeira referência deverá ser feita
ao art. 10º/1 do CPTA, que regula a legitimidade passiva e dispõe: “Cada acção
deve ser proposta (…) , quando for caso disso[2],
contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do
autor.”
Ainda
que o art. 10º/1 parte final, não utilize expressamente o termo
“contra-interessado(s)”, conseguimos facilmente inferir que é essa a figura a
que diz respeito, especialmente se olharmos para os mais concretizadores e
densificadores[3]
artigos 57º e 68º/2 que fazem referência àqueles “a quem o provimento do
processo (…) possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na
manutenção do acto impugnado”.
II. – O estatuto da figura dos
contra-interessados e a sua posição processual
Já
vimos que, de acordo com o art. 10º/1, as acções devem ser propostas contra
quem possua interesses que se contraponham aos do autor, a quem se designa por
contra-interessados (de acordo com a epígrafe do art. 57º). Mas qual será
exactamente o estatuto destes para o processo? Devem ser considerados como
verdadeiras partes? Estaremos perante um litisconsórcio? Ou encontrar-se-á esta
figura mais próxima da do mero assistente, sendo a sua intervenção processual
tão somente acessória?
Uma
vez que o substrato material que se encontra por detrás desta questão não se
cinge exclusivamente ao Ordenamento Jurídico português, será relevante olharmos
para como os outros ordenamentos jurídicos procuram providenciar uma resposta a
esta mesma questão.
De
modo sintético, podemos referir que a lei processual administrativa alemã não
considera os contra-interessados como partes no processo, regulando antes os
seus poderes de conformação processual tais como os de verdadeiros terceiros[4].
Já o direito francês, não regulando esta matéria de forma específica como o faz
a lei alemã, concebe os terceiros como meros intervenientes acessórios[5],
encontrando-se “ao serviço da entidade demandada”.[6]
Esta
situação é diferente no direito português, uma vez que uma proporção
avassaladora da doutrina considera os contra-interessados como sendo partes
principais no processo, e encontrando-se numa situação de litisconsórcio
necessário passivo com a Administração.
Assim,
Vieira de Andrade refere que não restam “hoje dúvidas (…) de que os
contra-interessados são legalmente concebidos como partes”[7].
De igual modo, Aroso de Almeida expõe que é reconhecido “aos
contra-interessados o estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situação de
litisconsórcio necessário passivo”[8].
Esta
qualificação dos contra-interessados como sendo partes principais no processo
deve-se não a uma qualquer disposição que tal estabeleça expressamente, mas
antes brota de um entendimento implícito feito com base no seu regime legal.
Para este entendimento contribui o facto de o art. 89º/4/ alínea e) do CPTA
estabelecer como constituíndo excepções dilatórias todas as situações em que
não tenham sido identificados os contra-interessados, levando à ilegitimidade
de uma das partes, e à consequente impossibilidade legal de o tribunal conhecer
do mérito da causa até ao respectivo saneamento (art.89º/2) – daí o elemento necessário do
litisconsórcio –. A possibilidade dos contra-interessados, enquanto demandados,
contestarem a acção, possibilidade essa prevista nos arts. 82º e 83º do CPTA,
encontram-se também na base da sua qualificação enquanto partes necessárias no
processo.
Desta
qualificação que atribui aos contra-interessados o papel de parte principal no
processo decorre que se lhes deve considerar como aplicável todo o regime legal
estabelecido para as “partes”.[9]
Assim sendo, estes podem recorrer da decisão proferida (art. 155º/1); bem como
podem prestar depoimento em audiência pública (art. 91º/3/ alínea a)); e até
mesmo contribuir para conformar o objecto da decisão a proferir pelo juíz (art.
95º/1).[10]
No
entanto, doutrina mais recente tem vindo
a afastar-se da perspectiva tradicional que defende o tratamento da matéria do
estatuto dos contra-interessados como se de um bloco unitário e uniforme se
tratasse, uma vez que tal configuração implica considerar o regime do
listisconsórcio necessário passivo o único aplicável, independentemente das
especificidades da situação.[11]
Neste
sentido, a doutrina mais recente reconhece que é necessário conceder a devida
ponderação às diversas realidades materiais que dão origem ao regime dos
contra-interessados, e a como a estas diversas realidades substantivas devem
corresponder diferentes realidades adjectivas e processuais. Assim, podemos
conceber a figura dos contra-interessados como um espectro, onde num dos
extremos a) a Administração é parte mas tem um carácter essencialmente neutro,
e no outro b) encontramos uma Administração que intervem como parte vinculada à
prossecução de um determinado sentido decisório do pleito. Para ilustrar as
situações mencionadas, pode-se considerar como um exemplo de a) o caso de uma
acção destinada a assegurar o gozo da luz solar no qual a Administração é
responsável por garantir o respeito pelas normas de distância mínima entre as
diversas construções; e de b) o caso de uma acção em que a Administração
através da aprovação e apoio de uma determinada obra pública vem prejudicar
certos particulares e beneficiar outros.[12]
Ora,
perante situações tão díspares como estas não parece fazer sentido que a todas
elas corresponda o mesmo regime, e que se deva conceber a intervenção das duas
partes demandadas (Administração e contra-interessados) nos mesmos termos,
independentemente da dinâmica interna da relação em causa. Assim,
sistematizando, Paes Marques propõe uma tripartição deste regime em: [13]
a)
Relação
jurídica multipolar arbitral – quando a Administração
assume um carácter completamente neutro, procurando apenas cumprir o seu dever
de protecção dos direitos fundamentais dos particulares;
b)
Relação
jurídica multipolar parcial – quando a Administração
assume um carácter interessado na disputa, verificando-se uma sobreposição do
seu interesse com um dos interesses particulares na disputa;
c)
Relação
jurídica multipolar infra-estrutural – quando foi a Administração
que, através da sua actuação, propiciou directamente a produção de conflitos de
interesses entre os particulares.
Desta
divisão devem retirar-se consequências práticas e processuais em diversos
âmbitos, nomeadamente no que diz respeito a determinadas figuras como: (i) a
transacção; (ii) a reconvenção; (iii) a modificação objectiva da instância; e
(iv) o domínio probatório.[14]
III. – O seu fundamento
Qual o
fundamento para a figura jurídica dos contra-interessados? Quais as razões que
justificam a existência deste regime, e a importância que é dada ao mesmo, a
ponto de a não identificação dos contra-interessados constituir uma excepção
dilatória (art. 89º/4/ alínea e))?
Dando
forma ao pilar dos argumentos justificativos subjectivistas está a necessidade de conferir ao contra-interessado
uma oportunidade de defesa dos seus próprios interesses, e de assegurar que os
tribunais não possam proferir uma decisão desfavorável a um sujeito processual
sem que este seja ouvido e tenha possibilidade de intervir.[15]
De
igual modo suportando esta mesma estrutura, encontramos o pilar dos argumentos objectivistas, onde será de destacar a
necessidade de intervenção por parte dos contra-interessados para que se possa
falar num verdadeiro efeito erga omnes,
uma vez que a extensão deste se encontra dependente dos sujeitos intervenientes
no processo, ou seja, não se verificaria (efeito erga omnes) se um sujeito que sofresse consequências desfavoráveis
como resultado da decisão não tivesse tido ocasião de se pronunciar.[16]
IV. – Qual a exacta extensão do conceito
Uma
das questões controvertidas no que toca aos contra-interessados relaciona-se
com qual será a exacta extensão do próprio conceito.
Após
um breve olhar sobre as artigos 57º e 10º/1, vemos que o conceito de
contra-interessados literal e aparentemente se destina a englobar aqueles que
possam ser directamente prejudicados pelo processo ou aqueles que tenham
interesse na manutenção do acto impugnado.
Mas
será apenas a estes sujeitos que devemos considerar aplicável o regime dos
contra-interessados, ou haverá argumentos de peso que justifiquem uma maior
inclusividade? A doutrina parece apontar no sentido de uma interpretação e
conceito mais amplos.
Nesse
sentido Aroso de Almeida escreve que “todos aqueles que (…) poderem vir a ver a
respectiva situação jurídica definida pelo acto administrativo (…) têm o
direito de não serem deixados à margem do processo”[17],
isto, independentemente de poderem vir a ser directamente prejudicados ou de
possuírem interesse na manutenção do acto em causa. Esta posição é igualmente
partilhada por Paulo Otero[18],
autor aliás citado por Aroso de Almeida ao expôr a sua posição, e que aborda
vários possíveis métodos de solucionar a questão. Para sustentar esta opção é
invocada a necessidade de garantir que o processo não ocorre à revelia dos
sujeitos para quem podem resultar consequências jurídicas.[19]
Contudo,
a concepção de contra-interessado adoptada pela jurisprudência encontra-se nos
antípodas daquela que é defendida pela doutrina, sendo, essencialmente,
restritiva. Assim, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12/11/2015,
é explicitado que num caso de impugnação de concurso, apenas se pode considerar
como sendo directamente prejudicado ou
tendo legítimo interesse na manutenção do acto a entidade que pratica o acto (e
que é directamente demandada) e o adjudicatário/vencedor do concurso (não
incluindo, portanto, os restantes candidatos).
Parece-nos
prevalecer, por ser mais adequada, a posição jurisprudencial face à posição
doutrinária. De facto, e remetendo para o exemplo a ser analisado em concreto
na jurisprudência referida, de impugnação de um procedimento concursal, não parece
existir nada que aponte para a imperatividade de pronunciação de todos os
presentes em concurso. Tanto mais o é que, à excepção do vencedor do concurso,
todos os outros saiem beneficiados pela impugnação em causa, não possuindo
qualquer incentivo para se aliarem à entidade promotora do concurso impugnado.
Demonstrando alguma versatilidade, Aroso de Almeida reconhece o argumento
invocado – nomeadamente a contrariedade entre a sua posição e a letra do artigo
57º – e procura contorná-lo recorrendo à
expressão do art.10º/1 que refere os “interesses contrapostos aos do autor”, e
“amplia-os” para “interesses possivelmente ou potencialmente contrapostos aos
do autor”.[20]
Não se pode encontrar esta explicação como procedente, de todo, uma vez que segundo
o próprio autor os artigos 57º e 68º/2 constituem os critérios mais
densificados e concretizadores[21]
do seu precursor art. 10º/1, pelo que usar agora a expressão contida no artigo
dito mais geral, de forma a ampliar aquela que é a sua concretização pelos
artigos posteriores, parece tratar-se de uma inversão lógica inaceitável.
Assim
sendo, adoptamos a posição de que andou certa a jurisprudência ao consagrar uma
concepção restrita de contra-interessado.
B. – Bibliografia
– Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
de 12/11/2015, processo 01018/15;
– FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto processual dos contrainteressados
nas ações impugnatórias e de condenação à prática de ato administrativo,
Cadernos de Justiça Administrativa n.º 124, 2017;
– J.
C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 15.ª ed., Coimbra,
Almedina, 2016;
–
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina,
2010;
– PAULO OTERO,
Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e
determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento
concursal, Estudos em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002
Miguel Romano
4º ano, subturma 8
Aluno nº 28159
[1] Cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa (Lições), 15.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, p. 263.
[2] Que desde logo torna claro o carácter
não omnipresente desta figura, uma vez que não se têm forçosamente que
encontrar contra-interessados em todas as acções propostas.
[3] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2010, p. 262.
[4] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.31.
[5] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O estatuto
processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de condenação à
prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa n.º
124, 2017, p.30.
[6] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.30.
[7] Cfr. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa (Lições), 15.ª ed., Coimbra, Almedina, 2016, p. 263.
[8] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2010, p. 262.
[9] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.31.
[10] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.31.
[11] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.35.
[12] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, pp.35 e 36.
[13] Cfr. FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, pp.35 e 36.
[14] Cfr.
FRANCISCO PAES MARQUES, O
estatuto processual dos contrainteressados nas ações impugnatórias e de
condenação à prática de ato administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 124, 2017, p.38.
[15] Cfr.
PAULO OTERO, Os contra-interessados em
contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em
recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, Estudos
em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002, página 1083.
[16] Cfr.
PAULO OTERO, Os contra-interessados em
contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em
recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, Estudos
em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002, página 1086.
[17] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2010, p. 263.
[18] Cfr. PAULO OTERO, Os contra-interessados
em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em
recurso contencioso de acto final de procedimento concursal, Estudos
em Homenagem ao Professor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2002, página 1090.
[19] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2010, p. 263.
[20] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2010, p. 263.
[21] Tal como previamente referido na nota
3.
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