Suspensão da Eficácia dos Atos Administrativos

I – Caraterização:

Retomando o tema das providências cautelares, cabe relembrar a classificação das providências cautelares tendo em conta a sua tipologia. Por um lado, fazemos alusão às providências cautelares conservatórias, em que o interessado pretende manter ou conservar o direito em perigo, “evitando que ele seja prejudicado por medidas que venham a ser adotadas”[1]. Por outro, referimo-nos às providências cautelares antecipatórias, em que o interessado pretende obter uma prestação, independentemente de envolver ou não a prática de atos administrativos.

Quando abordamos a questão das providências cautelares conservatórias focamo-nos sobretudo na “situação paradigmática do interessado que, sofrendo os efeitos jurídicos de um ato administrativo de conteúdo positivo, reage contra esse ato através da sua impugnação”[2]. Neste caso, temos em especial consideração a suspensão da eficácia do ato administrativo, que é considerada, pela doutrina, como a providência cautelar conservatória por excelência. Esta encontra a sua consagração legal nos artigos 112.º/2, a); 128.º e 129.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

A execução imediata do ato administrativo poderia levar a que, na esfera do particular, surgissem prejuízos irreparáveis. A fim de evitar tal situação, o particular pede ao tribunal que decrete a ineficácia do ato em questão, de forma a garantir a “sobrevivência” dos seus direitos.

Surge, associada à definição introduzida pelo Professor Mário Aroso de Almeida – “a suspensão da eficácia dos atos administrativos é a providência cautelar a adotar ao serviço dos processos de impugnação de atos administrativos, em que o autor reage contra uma modificação introduzida na ordem jurídica por um ato de conteúdo positivo, que ele pretenderia que não tivesse sido praticado[3]” –, a questão de saber se só é possível a suspensão de atos de conteúdo positivo. A discussão surge quanto aos atos administrativos já executados, aos atos nulos, aos atos normativos e aos atos negativos.

Quanto aos atos administrativos já executados – atos de execução instantânea –, importa, em primeiro lugar, referir que a suspensão se dirige, na verdade, à eficácia dos atos, e não apenas à sua executoriedade. Isto é, o objeto imediato da suspensão são os efeitos jurídicos do ato, e não o próprio ato. Podemos então referir-nos ao ato como mero objeto mediato. Assim, a produção dos efeitos do ato administrativo não constitui um obstáculo, a não ser que os atos já executados sejam materialmente irreversíveis. A finalidade da suspensão é apenas a de garantir que, durante a pendência da ação, não se criem situações incompatíveis com a eficácia repristinatória da sentença. O legislador seguiu esta orientação ao consagrar, no artigo 129.º do CPTA, a possibilidade de suspensão de ato já executado.

No que diz respeito aos atos nulos, o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA) tem admitido que os atos nulos, apesar de não produzirem efeitos, nos termos do artigo 162.º do Código de Procedimento Administrativo, são suscetíveis de produzir efeitos lesivos e, como tal, merecem protecção ao abrigo desta figura.

Relativamente aos atos normativos, o STA tem afirmado que estes não são suscetíveis de produzir imediatamente efeitos lesivos na esfera jurídica dos particulares, uma vez que se reconduzem a um conteúdo genérico. Estes carecem de um ato concreto de aplicação. No entanto, é essencial que, tendo em conta o caso concreto, haja lugar à aplicação desta figura sempre que haja uma possibilidade comprovada de lesão de direitos e interesses legítimos dos particulares, mesmo que a mesma advenha da execução de um ato normativo.

Finalmente, quanto aos atos negativos, a jurisprudência tem admitido que estes são insuscetíveis de serem suspensos, uma vez que, por regra, são inaptos a produzir alterações de ordem material na esfera jurídica dos destinatários. Por outro lado, a sua inadmissibilidade prende-se com a possibilidade de os tribunais estarem a interferir no exercício da administração ativa, o que resultaria na violação do princípio da separação de poderes.

II – Regime Legal:

Artigo 128.º Proibição de executar o ato administrativo

1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a autoridade administrativa, recebido o duplicado do requerimento, não pode iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante resolução fundamentada, reconhecer, no prazo de 15 dias, que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a autoridade que receba o duplicado impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato. 3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta. 4 - O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida. 5- O incidente é processado nos autos do processo de suspensão da eficácia. 6 - Requerida a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, o juiz ou relator ouve os interessados no prazo de cinco dias, tomando de imediato a decisão.

O artigo 128.º do CPTA expõe essencialmente dois momentos: um primeiro em que a entidade requerida recebe o duplicado do requerimento, mediante o qual tenha sido pedida a suspensão da eficácia do ato por si praticado; e um outro em que o tribunal vem a pronunciar-se sobre esse pedido. O regime legal em causa pretende precisamente regular o que sucede entre o lapso de tempo decorrente entre o primeiro e o segundo momento.  Segundo o número 2 do artigo 128.º do CPTA, a entidade requerida não pode iniciar ou prosseguir a execução do ato e que os atos de execução indevida que ela eventualmente pratique poderão ser declarados ineficazes pelo tribunal.

Coloca-se, quanto ao regime deste artigo, a questão de saber como é que este se articula (no caso de ser articulável) com o regime do artigo 131.º, que consagra o instituto do decretamento provisório de providências cautelares.

Em primeiro lugar, cabe afirmar que a proibição de executar o ato administrativo opera automaticamente, desde que se tenha deduzido o pedido de suspensão da eficácia do ato administrativo, ao passo que o decretamento provisório a que se refere o artigo 131.º está sujeito e dependente da apreciação do juiz.

Em segundo lugar, importa referir que estas duas figuras se prendem com o mesmo fim: evitar o periculum in mora do processo cautelar e que o fazem através da consagração de um regime legal específico que se destina a vigorar durante a pendência do mesmo. No entanto, enquanto um o faz pela concessão antecipada, a título meramente provisório, da providência, o outro efetua-o pela determinação da produção automática de um efeito ex lege, que pode ser levantado pela autoridade administrativa por razões de interesse público ou, ainda, quando a execução do ato possa conduzir a consequências lesivas e desproporcionais relativamente a outros interesses envolvidos, de acordo com o artigo 120º/2. Interessa não esquecer que o requerente pode contestar os fundamentos que levam à afirmação de que o diferimento da execução é gravemente prejudicial para o interesse público.

Note-se, ainda, que estas não são razões suficientes para concluir que a existência do artigo 128.º afasta a aplicação do artigo 131.º. Na verdade, a proibição de executar o ato administrativo só se verifica com a citação no processo cautelar, nos termos do número 1 do artigo 128.º. Segundo o Professor Mário Aroso de Almeida, “como, de acordo com o regime de tramitação dos processos cautelares, a admissão do requerimento cautelar e subsequente citação da entidade requerida depende, como dispõe o artigo 116.º/1, de despacho liminar, a questão do decretamento provisório de providências cautelares coloca-se no momento anterior àquele em que eventualmente opera o regime do artigo 128.º”[4]. Conclui o Professor dizendo que “o regime do artigo 128.º só operará quando, tendo sido ou não pedido o decretamento provisório da suspensão, o juiz não o tenha concedido no despacho liminar: é, pois, nesse caso, em que a entidade requerida é citada sem que o decretamento provisório tenha ocorrido, que ela fica proibida de executar o ato, sem prejuízo da possibilidade da emissão de resolução fundamentada, nos termos do artigo 128.º”[5]

Em suma e citando o Professor Rui Guerra Fonseca, o particular requerente, assume, perante esta figura, “dinamicamente, um papel fiel da balança da separação de poderes[6]”, ou seja, é da sua iniciativa processual que resulta a submissão do juízo administrativo, formalizado no ato administrativo e tomado por certo poder do Estado, a outro poder do mesmo – neste caso, o poder judicial.  

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça administrativa (Lições), 13ª edição, Almedina, 2014

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009

FONSECA, Rui Guerra Fonseca, A Suspensão da Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processos nos Tribunais Administrativos, E-pública – Revista Eletrónica e Direito Público, número 2, 2014

Micaela Costa Pinto

Número 28155

4º TA Subturma 8

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[1] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, página 431

[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, página 431

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, página 431

[4] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, página 445

[5] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 3ª edição, Almedina, 2017, página 445

[6] FONSECA, Rui Guerra Fonseca, A Suspensão da Eficácia de Atos Administrativos no Projeto de Revisão do Código de Processos nos Tribunais Administrativos,  E-pública – Revista Eletrónica e Direito Público, número 2,  2014