Começando
por fazer uma introdução aos contra-interessados, esta figura está prevista nos
artigos 57º e 68/2 CPTA, no domínio do contencioso dos atos administrativos, estabelece
que nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos de
condenação à prática de atos administrativos, para além da entidade que
praticou o ato em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses
contrapostos aos do autor. O CPTA faz referência aos contra-interessados no
âmbito das ações de impugnação de atos administrativos, mas em que há sujeitos
provados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem
com os da administração. Muitas vezes sucede que o interessado pretende a
anulação de um ato administrativo que considera ilegal ou quer a prática de um
ato administrativo que considera devido por parte da administração e à uma
outra parte, o contra-interessado, que não quererá a pratica desse ato ou que o
ato seja realizado pela administração.1 Para o professor Mário Aroso de Almeida, o
objeto destes processos não se define por referência às situações subjetivas
dos contra-interessados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas
à posição em que a administração se encontra no quadro de exercício dos seus
poderes de autoridade. Esta circunstância não retira aos
contra-interessados a sua qualidade de partes no litígio, para efeitos de
deverem ser demandados, como está previsto no artigo 10º/1 CPTA. Que reconhecem
os contra-interessados o estatuto de partes em situação de litisconsórcio
necessário passivo, com a entidade pública. O artigo 57º CPTA circunscreve ás
pessoas “que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou
dos documentos contidos no processo administrativo”. Para isso devem ser demandados
os titulares com interesses contrapostos aos do autor. A consequência da falta
de citação é a ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa, artigo
89º, número 4, alínea e) e inoponibilidade da decisão judicial que venha a ser
proferida à revelia dos interessados, artigo 155º, número 2. Os
contra-interessados podem ser definidos segundo um critério amplo,
estendendo-se a todos aqueles que, por terem interesse na situação, não poderem
ser deixados de parte no processo.Trata-se
de assegurar que o processo não corra à
revelia de pessoas em cuja esfera jurídica vai produzir efeitos. As situações de litisconsórcio necessário
passivo podem ocorrer por aplicação subsidiária do regime do CPC. O
litisconsórcio é necessário quando a lei ou o contrato exijam a intervenção de
vários de vários interessados, artigo 33º CPC. No contencioso administrativo,
um dos casos reconduzidos ao litisconsórcio necessário passivo é os
contra-interessados, previstos nos artigos 57º e 68º, número 2 do CPTA,
estabelecendo que, tanto nos processos de impugnação dos atos administrativos como
nos processos de condenação à prática de atos, para além da entidade que
praticou ou se pretende que pratique, também devem ser demandados os titulares
de interesses contrapostos ao autor. O
próprio CPA define o conceito de contra-interessados como “a
quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que
tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser
identificados em função da relação material em causa”. Quanto
ao critério utilizado para delimitar a categoria de contra-interessado Rui Machete
defende a adoção de um critério restritivo, essencialmente baseado na teoria da
proteção da norma, quanto ao preenchimento do pressuposto processual da legitimidade,
tanto no lado ativo, como nos contra-interessados, no lado passivo.2 Há
criticas a esta solução pois os autores defendem que não traz vantagens, uma
vez que restringe o universo dos que são admitidos a obter tutela dos tribunais
administrativos.3 Para o professor Mário Aroso de Almeida na
legitimidade ativa, nos processos de impugnação de atos administrativos
consagra o critério da legitimidade de raiz estritamente subjetiva, mas
consagra outros critérios mais abrangentes, como é o caso do que consta no
artigo 55º, numero 1, alínea a) CPTA, que estende a legitimidade para a impugnação
de atos administrativos aos titulares de
um interesse pessoal e direto. Os papéis do autor e do contra-interessado são
reversíveis, sem que entre um e outro existam diferenças no que respeita aos
pressupostos e modo de tutela jurídica dos respetivos interesses. No artigo 68º, número 2, prevê-se a figura de
contra-interessados em termos amplos, podendo ser a titularidade de meros
interesses de facto. Já no artigo 68º, número 1, alínea a), o regime da
legitimidade ativa dos particulares é mais restritivo. A legitimidade ativa é mais
restritiva e de raiz subjetiva4, uma vez que se trata de pedir a
condenação à prática de atos administrativos, porque o autor não pode deixar de
alegar que tem um direito ou um interesse legalmente protegido de conteúdo pretensivo
para fundamentar a ação que propõe. Já os interessados em que o ato não seja
praticado estão numa posição idêntica à do impugnante, desde que possam ser
identificados. Quanto aos contra-interessados no processo impugnatório,
é evidente que se o ato foi praticado porque o autor, que requereu, demonstrou
a titularidade de uma situação jurídica subjetiva que lhe permitia exigi-lo,
ele será no processo de impugnação que venha a ser intentado contra esse ato,
um contra-interessado titular de uma situação jurídica subjetiva, tal como
também seria titular, como autor, no âmbito da ação de condenação à prática de
um ato administrativo que tivesse de intentar se o ato lhe tivesse sido negado.
Como os contra-interessados têm de ser identificáveis como titulares de
interesses presuntivamente contrários aos do autor, a categoria tenderá a
circunscrever-se a quem seja titular de verdadeiras situações jurídicas subjetivas
que a procedência da ação possa por em causa. A questão é completamente
diferente se no plano da legitimidade ativa para impugnar atos administrativos,
na medida em que, uma vez praticado um ato administrativo, podem reagir contra
ele titulares de meros interesses de facto, que à partida, não eram
identificáveis e não teriam de ser contra-interessados numa ação de condenação
à prática do ato devido que tivesse sido intentada para conseguir que esse ato
fosse praticado. Os artigos 57º e 68º, número 2 refere que se são
contra-interessados “ pessoas a quem a procedência da ação pode prejudicar ou
que têm interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor”,
o que nos leva a concluir que, na prática o critério para ser contra-interessado
é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por poderem vir a ver a respetiva
situação jurídica definida pelo ato administrativo, tem o direito de não serem
deixados à margem do processo em que se discute uma questão que lhes diz
respeito. Tem de se assegurar que o processo não corra à revelia das pessoas
cuja esfera jurídica o ato administrativo pode vir a produzir efeitos, ou seja,
não há necessariamente um interesse contraposto ao do autor. Tem vindo a ser discutido pela
doutrina se os contra-interessados são verdadeiramente partes no processo ou
apenas terceiros. Para o professor Vasco Pereira Da Silva estes são verdadeiros
sujeitos principais da relação jurídica multilateral e considera infeliz a
denominação destes no CPTA como contra-interessados, sendo esta designação dos
sujeitos tradicionais uma reflexão dos
“traumas de infância” do contencioso administrativo.5 O professor
também critica a decisão do legislador em regular a situação dos contra-interessados
na sistemática do Código, mas considera positivo a decisão do legislador de ter
tido a “sensibilidade” de incluir os contra-interessados no processo, que são
partes das relações jurídicas multilaterais.6 O professor Mário Aroso de Almeida defende
também que os contra-interessados são verdadeiras partes no processo, uma vez
que, são intervenientes necessários no processo e uma vez que se o ato
administrativo vier a ser praticado, terá efeitos na esfera jurídica dos
contra-interessados, estes tem também o direito de ser parte no processo e de
não serem deixados à margem do processo em que se discute a subsistência ou a alteração
na ordem jurídica do ato que lhes diz respeito, tendo estes um interesse
contraposto ao do autor da ação ou, em certos casos, apenas titulares de meros
interesses de facto. Na
minha opinião a expressão de contra-interessados para denominar aqueles que tem
interesses contrários aos do autor na impugnação de um ato ou na prática de um
ato administrativo que consideram devido é uma denominação ajustada, uma vez
que este tal como o nome indica tem interesses contrários aos do autor e concordo
com o professor Vasco Pereira Silva quanto a estes serem verdadeiras partes no
processo que devem ser notificadas uma vez que os efeitos no caso do ato
administrativo ser praticado terá repercussões na sua esfera jurídica e a ordem
jurídica deve salvaguardar, segundo o principio do contraditório, que todas as
partes conhecem da ação e podem contestá-la, de forma a que haja um processo
justo e legislador fez bem ao consagrar
que os contra-interessados participassem também no processo. Em conclusão, os contra-interessados
são verdadeiras partes do processo, que tenham um interesse legitimo na
manutenção do ato e impugnado ou que a administração não pratique o ato que o
autor considera devido, estes interesses podem ser contrários aos do autor e os
contra-interessados pretendem que a situação se mantenha, pois um novo ato
administrativo praticado pela administração iria prejudicá-los e que para assegurar
a equidade e justiça do processo devem ser notificados, para que possam também
eles participarem no processo e assegurar assim os seus interesses, para que o ato
administrativo não seja impugnado ou que o ato administrativo, que o autor
considera devido, não seja praticado pela administração, respeitando assim as
relações jurídicas multilaterais e os interesses contrapostos das partes no
processo administrativo.
1 Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, editora Almedina, pág. 256.
2- Estudos
em homenagem ao Professor Marcello Caetano, vol. II, pág. 611 e ss.
3- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
editora Almedina,
2017, pág. 257
4- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
editora Almedina,
2017, pág. 258.
Bibliografia:
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, editora Almedina, 2017, 3ª edição.
- SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, editora Almedina, 2009, 2ª edição.
- VÁRIOS, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano - No Centenário do seu Nascimento - Volume III, editora Coimbra Editora.
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