A responsabilidade civil
do Estado por actos político-legislativos danosos.
Ricardo Mendonça
4º ano, Turma Dia
Subturma 8
1. Introdução
Este texto visa analisar a responsabilidade civil
extracontratual do Estado pela emissão de actos legislativos, no exercício da
sua acção política. Procurarei tentar responder a três perguntas:
Em primeiro lugar, tentarei definir o que é um acto
político à luz do Direito português e como este se relaciona com o acto
legislativo;
Em segundo lugar, tentarei averiguar que tipo de actos
legislativos danosos são passíveis de responsabilizar os seus autores;
Por último, mas não menos importante, ter-se-á de
definir quem é que é lesado por um acto legislativo deficientemente elaborado
e/ou executado e se este tem legitimidade para demandar o Estado por
responsabilidade civil extracontratual do Estado, nos termos do artigo 37, nº1,
alínea k) do Código de Processo dos Tribunais Administrativos ( doravante CPTA)
e do artigo 4º, nº1, alíneas f) e g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais.[1] ( doravante referido como
ETAF), não esquecendo o regime substantivo do artigo 15 da Lei 67/2007, que
versa sobre o Regime da Responsabilidade
Civil Extracontratual do Estado. ( doravante referido por Lei 67/2007).
2.
Os
actos políticos-legislativos no Direito Português.
Devido à nebulosidade da definição do que é um acto
político-legislativo, não é tarefa fácil para o interessado poder conhecer qual
o acto em concreto pelo qual poderá responsabilizar o Estado, caso tenha os
seus direitos lesados por um acto legislativo elaborado ao abrigo da função
política do Estado.
Desde logo encontramos um problema: os deputados, nos
termos do artigo 157, nº1 da Constituição não podem ser responsabilizados pelas
suas tomadas de posição no exercício das suas funções.[2] Tal não obsta á sua
possível responsabilização nos termos da Lei 34/87, de 16 de Julho, nos termos
dos artigos 34 e 45 a 58 do diploma.[3] Justifica-se que os deputados não possam ser
responsabilizados: o artigo 157, nº1 da CRP visa proteger estes de quaisquer
pressões externas que possam condicionar a sua liberdade de expressão e/ou de
voto.[4]
Mas o facto de os Deputados não serem responsáveis
civil ou criminalmente pelas suas tomadas de posição – excepto nos casos da Lei
34/87 – o artigo 22 da Constituição estabelece que o Estado, assim como os seus
órgãos, agentes e funcionários, são civilmente responsáveis pelos danos que
causarem no exercício das suas funções a direitos de outrem. O artigo 22 da CRP
é o preceito constitucional que permite essa responsabilização, ainda que em
termos muito dúbios, como afirmam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA[5], assim como JORGE MIRANDA.[6]
Foi supra
referido o artigo 157, nº1 da CRP, que desresponsabiliza os deputados pelas
suas acções tomadas no exercício das suas funções. O artigo 157, nº1, apresentado a título
meramente exemplificativo, não pode deixar, no entanto, de se se subordinar ao
artigo 22 da CRP, que estabelece o princípio geral da responsabilização do
Estado no exercício das suas funções, incluindo a legislativa.[7] JORGE MIRANDA sublinha a
sua posição referindo que “ A generalidade da lei não obsta à subjetivação de
eventuais prejuízos”[8] e acrescentando que “ como
a Administração é obrigada a executar actos inconstitucionais, a obrigação de
indemnizar [9]recai
unicamente sobre o Estado legislador.”
Neste ponto, já não existem dúvidas de que o
legislador terá de responder perante danos causados ao abrigo da sua acção
legislativa, como descrito no artigo 4, número, alínea f) do ETAF, assim como
no artigo 15 da Lei 67/2007.
Mas a epígrafe do artigo 15 da Lei 67/2007, assim como
o número 1 do dito artigo, fala-nos de actos político-legislativos: actos que
sejam praticados ao abrigo da função político-legislativa. Estarão incluídas
neste artigo todos os actos político-legislativos que tenham conteúdo
administrativo. Isto porque os actos políticos, segundo o artigo 4, nº3, do
ETAF, não poderão ser alvo de impugnação contenciosa em foro de acto
administrativo, mas tal não impede a responsabilidade do Estado pelos danos
causados no exercício dessa acção politíco-legislativa, nos termos do artigo 22
da Constituição e do 15º da Lei 67/2007.[10]
Mas nem a Lei 67/2007, nem a Constituição definem o
que é um acto político-legislativo ou um acto político. Tal indefinição
dificulta o trabalho do intérprete, pelo que é preciso encontrar uma definição
que se adeque ao regime.
TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS lançam uma
questão pertinente: o acto político é seperado do acto legislativo ou é
correcto fazer uma junção de ambos os conceitos, como está consagrado no artigo
15 da Lei 67/2007?[11]
Os autores admitem ser muito difícil averigurar de que
maneira é que “ um acto político stricto
sensu possa causar danos suceceptíveis de constituir o Estado em
responsabilidade civil”[12], acrescentando que os
actos políticos “não têm os particulares como destinatários (…) nem produzem
nas suas esferas jurídicas quaisquer (…) danos individualizáveis.”[13] Ainda assim, os autores
não excluem a possibilidade do Estado ser responsabilizado por danos causados
por actos políticos[14], mas defendem que só o
autor do acto causador de danos poderá ser responsabilizado.[15]
Esta opinião parece-me ser demasiado restritiva. O
artigo 15, número da lei 67/2007 declara que o Estado, e não só os autores, é
responsável pelos danos que causa. Além disso, os actos político-legislativos
são aprovados pela Assembleia da República, nos termos dos artigos 161, alínea
c), 164 e 165 da CRP; pelo Governo, em sede de Conselho de Ministros, por Decreto-Lei, nos termos do artigo 198 da
CRP, ou pelas Assembleias Legislativas Regionais, nos termos dos artigos 112,
nº4, 227º, 228º e 232, nº1 da CRP.[16] Ademais, os actos políticos são emitidos, como
enunciado, sobretudo por via de actos legislativos, pelo que penso que a
distinção feita não é correcta.
Às críticas de TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO
BRÁS à junção dos actos
político-legislativos numa só figura, contrapõe-se a posição de MARCELO REBELO
DE SOUSA[17],
apoiada por CARLOS FERNANDES CADILHA[18].
REBELO DE SOUSA define a função política como “ a
prática de actos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos
interesses essenciais da colectividade (…)”[19] Os actos políticos não se
repercurtem directamente sobre os cidadãos de modo “ directo e imediato.”[20] Para o Autor, é a função
administrativa que visa concretizar os actos político-legislativos,
executando-os[21],
com “ a produção de bens e a prestação de serviços destinados a satisfazer
necessidades colectivas que, por virtude de prévia produção legislativa, se
tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado. (…)”[22]
Seguindo a ideia de MARCELO REBELO DE SOUSA, os actos
político-legislativos só serão passíveis de responsabilização se estes tiverem
repercurssões sobre a função administrativa do Estado, que os concretiza.
Ilustre-se com um exemplo prático: A Lei de Orçamento
de Estado estipula um corte de 5% no Serviço Nacional de Saúde, e a
Administração do Hospital de Santa Maria emite despacho que limita a compra de
seringas. Em consequência do despacho, A não é vacinado para a gripe, ficando doente
e tendo ficado de baixa durante vários dias, o que lhe causou prejuízos a nível
de remuneração no seu emprego. Em consequência, A demanda a Assembleia da
República nos termos do artigo 15, nº1 da Lei 67/2007.
Apresentado o exemplo, parece-me que só poderão ser
responsabilizados os autores dos actos político-legislativos danosos se estes
tiverem repurcurssões negativas na Administração, causando assim danos aos
destinatários dos actos administrativos originários de um diploma legislativo
proveniente do poder político.
3.
Os
sujeitos passivos do pedido de responsabilidade civil segundo o artigo 15, nº1
– quem é que pode ser demandado? E se sim, por que actos?
Comecemos pelos sujeitos passivos da acção de
responsabilidade civil.
O nº1 do artigo 15 da Lei 67/2007 refere o Estado e as
suas regiões autónomas como sujeitos passivos de uma acção intentada por um
lesado. Numa primeira leitura do artigo,
presume-se que este abarque todas os
órgãos e entidades do Estado, desde que actuem ao abrigo da sua função política e desde que o acto
legislativo seja ilegal, à luz do nº1 do artigo 15.[23]
Este ponto não tem praticamente controvérsia alguma na
doutrina: o Estado pode ser demandado por actos ilícitos cometidos no exercício
da sua função político-legislativa.
Mas serão todos os actos legislativos passíveis de
responsabilização nos termos da Lei 67/2007?
Não. Condição essencial é que esse acto produza
efeitos na esfera jurídica dos particulares e que não se limite somente a
produzir efeitos entre órgãos de soberania.[24] O exemplo dado mais
frequentemente é o de concessão pela AR de uma lei de autorização legislativa
ao Governo, nos termos do artigo 161, nº1, alínea d) e 164, nº3 da CRP.[25]
Portanto que actos legislativos é que podem ser
impugnados? Todos, desde que tais actos padeçam de quatro vícios:
Em primeiro lugar, a aprovação de um acto legislativo
que produza efeitos jurídicos externos;[26]
Em segundo lugar, terá de ser um acto ilícito nos
termos do nº1 do artigo 15 da Lei 67/2007, tanto na vertente objectiva –
violação da lei em sentido lato -, como na vertente subjectiva, lesão de
direitos e interesses que sejam legalmente protegidos[27];
Em terceiro lugar, terá de existir um dano anormal a esses direitos[28]. Qual é o significado
deste requisito, tão nebuloso que é e que tantas dúvidas suscita?[29] O artigo 15, nº1 da Lei 67/2007 diz-nos que o dano anormal é o
devido à sua gravidade em relação, cujos efeitos se repercutem na generalidade
da comunidade. Mas como definir se um dano é anormal e, portanto, merecedor de
tutela judiciária?
TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, à luz do
disposto na lei, referem que dano anormal será aquele que têm uma particular
gravidade[30],
nomeadamente aqueles que atingem direitos fundamentais,[31] previstos nos artigos 12
a 47 da Constituição.
Em quarto lugar, terá de existir um nexo de causalidade. Este nexo de
causalidade terá de ser necessariamente indirecto[32],
pois é impossível, devido à normal abstracção e generalidade que são
características intrínsecas ao acto legislativo, responsabilizar o autor do
acto por si só.[33]
Os actos legislativos só podem ser aplicados mediante actos administrativos que
os executem.[34]
Por último, é necessário que o órgão legislativo
produtor do acto o tenha feito com culpa.[35]
Neste caso, tendo em conta que falamos da responsabilização dos órgãos e sim e
não a responsabilização dos seus titulares, a culpa terá de ser sempre objectiva.[36]
Tendo em conta que a culpa objectiva é mais difícil de
ser discernida do que a culpa subjectiva, quais os critérios a utilizar?
O número 4 do artigo 15 da Lei 67/2007 refere três
pontos: o grau de clareza e precisão da norma violada, o tipo de
inconstitucionalidade e a tomada – ou não – de medidas para restringir os danos
do acto legislativo. [37]
No respeitante ao grau de clareza, se a norma tiver
uma redacção dúbia e nebulosa, faz insta os agentes administrativos a aplicá-la
de maneira danosa, a culpa do legislador é reduzida.[38]
Quando ao segundo
requisito, a culpa é agravada se tiver existida uma declaração de
inconstitucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional, nos termos do
artigo 283 da CRP.[39]
Por último, a culpa será
diminuída ou agravada de acordo com o comportamento dos órgãos legislativos,
conhecendo as lacunas do acto legislativo, tentem cessar a sua vigência ou pelo
menos atenuar os seus efeitos.[40] Por exemplo, a culpa do legislador será maior
se este, após veto do Presidente da República com fundamento em
inconstitucionalidade, aprovar o acto legislativo em segunda votação, nos
termos do artigo 279, nº2, da CRP.[41]
4. O julgamento da acção: qual o tribunal
competente?
Uma das grandes lacunas do
artigo 15 da Lei 67/2007 é de não determinar, desde logo, quais os tribunais
competentes para julgar as acções que sejam interpostas ao seu abrigo.
O nº2 do artigo 15 tem,
no entanto, uma regra implícita, que afirma que “ a decisão do tribunal que se pronuncie de
ilegalidade ou de inconstitucionalidade (…) equivale a decisão de recusa de
aplicação ou a decisão de aplicação de
norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade (…) seja suscitada no processo.”
Fazendo uma interpretação
literal do preceito, este parece dar a todos os tribunais a função de declarar
a sua inconstitucionalidade ou ilegalidade,[42] algo que é consistente
com o artigo 4º, nº1, alínea f) do ETAF e com o artigo 280 da CRP. No entanto,
como referem TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, o Tribunal Constitucional
só poderá declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma – os
pressupostos da culpa do órgão emitente do acto legislativo só poderão ser
julgados pelos tribunais administrativos.[43]
5. Conclusões
O
que dizer do artigo 15 da Lei 67/2007?
É
certamente, em consonância com o resto do diploma, um avanço em relação ao
antigo Decreto-Lei 48/051 de 1967, publicado ainda na vigência do salazarismo.
O anterior regime nem sequer fazia uma referência expressa à culpabilidade do
legislador, fazendo apenas uma referência geral, no seu artigo 1º, à
responsabilidade do Estado. A omissão da responsabilidade civil do Estado por
actos legislativos terá sido provavelmente feita de forma propositada; afinal,
é difícil de imaginar Oliveira Salazar a aceitar que os actos do poder
político-legislativo, que eram controlados por este, fossem passíveis de
impugnação contenciosa…[44]
O
que é mais incompreensível é que este regime se tenha mantido até 2007, já na
vigência da Constituição de 1976, nomeadamente dos seus artigos 22 e 271.[45] Porém, a jurisprudência,
ainda na vigência do DL 48/051, conseguiu fazer alguns avanços, ainda que
constrangidos pelo texto legal, como é o caso dos acórdãos do Supremo Tribunal
de Justiça de 23 de Setembro de 1999 ou de 15 de Março de 2005.[46]
Felizmente,
o novo regime trouxe evidentes avanços, nomeadamente no afastamento das
jurisdições privada e pública, fazendo com os actos do Estado possam ser
sindicáveis pelos tribunais administrativos, nomeadamente pelo artigo 4, nº1,
alínea g) do ETAF e o artigo 37 do CPTA – excluindo a responsabilidade por
actos de erro judiciário[47] .
Mas
continuam a existir sérias lacunas – como por exemplo, o regime em geral não
define quais são as partes activas com legitimidade para demandar o Estado,
ainda que tal, no caso da responsabilidade por actos legislativos danosos,
possa ser inferido no artigo 15, com a junção dos artigos acima referido do
ETAF e do CPTA. Mas seria preferível
fazer tal definição de maneira mais clara.
Note-se,
concluindo, que no âmbito objectivo, será impossível definir quais os actos que
podem ser impugnados pelos particulares que tenham tido os seus direitos ou
interesses afectados, devido à indefinição própria do acto político. Neste
aspecto, o artigo 15 tem uma boa redacção no respeitante ao estabelecer
critérios mais ou menos claros do dano que pode ser assacado aos órgãos
políticos-legislativos, evitando assim que houvesse um entupimento dos
tribunais, por motivos absurdos - por
exemplo, alguém que quer responsabilizar o Estado por um acto legislativo
apenas porque não concorda com este.[48]
O
mérito dos actos político-legislativo só deve ser aferido pelos eleitores e
pela opinião pública; não é função dos tribunais pronunciar-se sobre essa
matéria.
Bibliografia
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https://www.stj.pt/wp-content/uploads/2018/01/responsabilidadecivilextracontratualdoestado1996-2014.pdf
[1] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,
artigo 37, anotação 11, págs 262 e 263.
[2] CARLA
AMADO GOMES e MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Topicamente
e a quatro mãos… sobre o novo Regime de Responsabilidade Civil extracontrual do
Estado e demais entidades públicas, in Revista de Direito Público e regulação,
pág. 11.
[3] Idem
[4] GOMES
CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição
da República Portuguesa Anotada, vol.II, artigo 157, anotações I a V, págs.
272 a 275.
[5] Idem, vol.I,
artigo 22, anotação I, pág. 425.
[6] JORGE
MIRANDA, Manual de Direito
Constitucional, tomo IV, 2000, pág. 287.
[7] Idem, págs 294 e 295.
[8] Idem ibidem, pág. 294.
[9] Idem ibidem, págs 294 e 295.
[11] TIAGO
FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, ,…, in
O Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual
do Estado e demais Entidades Públicas: Comentários à Luz da Jurisprudência, coord. de CARLA AMADO GOMES, TIAGO SERRÃO e
RICARDO PEDRO, 1ª edição, AAFDL Editora, Lisboa, 2017, pág. 744.
[12] Idem, pág. 745
[13] Idem ibidem, pág. 745
[14] Idem ibidem, pág. 746
[15] Idem ibidem, pág. 747.
[16] Idem ibidem, pág. 748
[17] MARCELO
REBELO DE SOUSA, Lições de Direito
Administrativo, vol I, Lisboa,
1994/1995, pág. 8, cit. por CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, O regime…,
pág 300.
[18] CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, o Regime, pág.300
[19] Idem ibidem, pág. 300
[20] MARCELO
REBELO DE SOUSA, Lições…, pág. 10
[21] Idem ibidem, pág. 10
[22] Idem ibidem
[23] JOÃO
TIAGO SILVEIRA, A Reforma da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, in Revista Jurídica da AAFDL, nº26, pág. 91, disponível em: http://joaotiagosilveira.org/mediaRep/jts/files/Responsabilidade_Civil_Extracontratual_-_Revista_Jur__dica_26.pdf
[24] TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, …, pág 747 e CARLOS FERNANDES CADILHA, O Regime…, pág. 301
[25] CARLOS
FERNANDES CADILHA, O Regime…, pág.
301
[26] TIAGO
FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, …, págs 747 e 748
[27] Idem, págs. 748 a 757.
[28] Idem ibidem, pág. 758.
[29] Idem ibidem, pág. 758.
[30] Idem ibidem, pág. 759
[31] Idem ibidem
[32] Idem ibidem, pág. 761 e CARLOS ALBERTO
FERNANDES CADILHA, Regime…, pág. 351.
[33] Idem.
[34] Idem ibidem, pág. 761 e págs 350 e 351.
[35] Idem ibidem, págs. 763 e 345.
[37] Idem, pág. 764
[38] Idem ibidem, pág. 764.
[39] CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, O Regime…, anotação 16, pág. 354 e TIAGO
FIDALGO DE FREITAS /AFONSO BRÁS, pág. 765.
[40] TIAGO
FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, pág. 765.
[41] CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, O Regime…,
pág. 347 e TIAGO FIDALGO DE FREITAS
/AFONSO BRÁS, pág. 766.
[42] TIAGO
FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, págs. 768 e 769.
[43] Idem, pág. 769
[44]
Seguindo a posição do “presidencialismo de primeiro-ministro” defendida por
PAULO OTERO, Direito Constitucional
Português,Identidade Constitucional, vol I, pág. 203.
[45] No
mesmo sentido, abordando o Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado no seu todo, VASCO PEREIRA DA SILVA, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, 2013,
Coimbra, Almedina, págs. 540 a 542.
[46] Os
sumários destes e outros acórdãos sobre a responsabilidade civil do Estado por
actos legislativos estão disponíveis na colectânea do STJ A responsabilidade civil extracontratual do Estado na jurisprudência das Secções Cíveis do Supremo Tribunal de Justiça:
Sumários de Acórdãos de 1996 a Outubro
de 2014, publicado em Novembro de 2014 pelo Gabinete de Juízes
Acessores do STJ e disponível em:
[47] JOÃO
TIAGO SILVEIRA, A Reforma…, págs. 99
a 102.
[48] Em
concordância com TIAGO FIDALGO DE FREITAS e AFONSO BRÁS, pág. 759.
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