Os
Recursos Jurisdicionais
Como
acentua Coupers “o juiz não tem o dom da infalibilidade”, procurando decidir o litígio
de acordo com o Direito vigente na ordem jurídica portuguesa. Tal não exclui a
situação de que poderão surgir erros derivados de decisões judiciais que
comprometam uma justiça material “justa”, salva redundância, e igualitária.
A
garantia do duplo grau de jurisdição de mérito na lei processual administrativa
visa atribuir às partes processuais o “direito ao recurso contra decisões
jurisdicionais, mesmo quando tenham sido proferidas em primeira instância por
tribunais superiores”[1].
A
jurisprudência do Tribunal Constitucional considera que “o duplo grau de
jurisdição em matéria não penal não se acha constitucionalmente garantido,
reconhecendo-se ampla liberdade ao legislador para estabelecer requisitos de
admissibilidade dos recursos”[2].
Há certos casos em que, apesar da inadmissibilidade de recurso para o Pleno, a
decisão impugnada será apreciada por um órgão colegial dos tribunais
administrativos.
A
Constituição garante o acesso à justiça administrativa materializado no direito
ao recurso contencioso (artigos 20.º e 268.º, n.ºs 4 e 5 da CRP), mas caberá à lei
infraconstitucional definir os termos de acesso aos graus de jurisdição,
segundo critérios objectivos, atendendo aos princípios da proporcionalidade e
da igualdade.
O
legislador não quis introduzir uma nova instância de recurso, na medida em que
a generalização do recurso de revista contraria os fins visados pelo
legislador. Isto compreende-se pelos requisitos de admissibilidade traçados
pelo mesmo, uma vez que em regra, das decisões proferidas pelo Tribunal Central
Administrativo em sede de recurso de apelação não cabe recurso de revista para
o Supremo Tribunal Administrativo.
No
Código do Processo dos Tribunais Administrativos está consagrado o duplo grau
de recurso jurisdicional mas em termos excepcionais, como se depreende pelo
sentido do artigo 150.º do CPTA, possibilitando a intervenção do Supremo
Tribunal Administrativo nas situações que, fundamentalmente, a questão a
apreciar acarreta uma “relevância jurídica ou social ou quando a admissão do
recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”[3].
Poderá
fazer-se o paralelismo com a lei processual civil, de onde consta no artigo 1.º
do CPTA a regra da subsidiariedade. A lei do processo administrativo, nos seus
artigos 140.º e 154.º, n.º 1, fazem uma remissão expressa para a lei processual
civil, respeitando à matéria dos recursos ordinários e extraordinários, em tudo
o que não seja expressamente regulado pela lei processual administrativa.
Aquando
da clarificação categórica e reorganização dos recursos jurisdicionais
procedida pela revisão de 2015, os recursos em processo administrativo
subdividem-se em recursos ordinários ou extraordinários, tal como explanado no
artigo 140º do CPTA. A dicotomia dos recursos ordinários e extraordinários consta,
de igual modo, no processo civil, mormente no artigo 627.º, n.º 2 do CPC.
Na
primeira categoria inserem-se os recursos de apelação para os Tribunais
Centrais Administrativos (TCA’s) e os recursos de revista para o Supremo
Tribunal Administrativo (STA), cuja admissibilidade consta dos termos fixados
na lei, nomeadamente, nos artigos 150º e 151º do CPTA, respectivamente.
Os
recursos ordinários visam, pois, a reapreciação da decisão recorrida, isto é,
os factos serão objecto de uma nova ponderação para determinar uma melhor
aplicação do direito, fazendo com que o TCA competente possa funcionar como
segundo grau de jurisdição, na medida em que julgará de novo o mérito da causa,
podendo fazer-se substituir a decisão proferida pelo tribunal de primeira instância
por uma nova, caso seja procedente o pedido de recurso. Na sua base pode ter
uma justificação substantiva ou processual.
Ao
passo que na segunda categoria se ocupa dos recursos jurisdicionais
extraordinários, nomeadamente, o recurso para uniformização da jurisprudência e
do recurso de revisão de sentenças que, pelo seu carácter excepcional, visam a
destruição da decisão judicial devido a razões processuais.
Nem
todas as decisões judiciais admitem recurso mediante a exclusão de causas com
pouca relevância e expressão económica.
Os recursos jurisdicionais são objecto de tratamento
doutrinário.
Os
recursos em função dos poderes do tribunal para o qual é feito recurso
(tribunal ad quem), subdividem-se em
recursos substitutivos e recursos cassatórios ou rescindentes.
Nos
primeiros, caso haja provimento do recurso, a decisão impugnada irá ser
substituída por uma decisão mais adequada para o efeito, na medida em que o
tribunal de recurso, ao fazer um reexame da relação jurídica material
controvertida, atendendo, eventualmente, ao surgimento de novas provas e
consequentes alterações de facto e de direito que tenham ocorrido durante a
pendência do recurso, possa julgar de novo o mérito da causa ou “limitar-se a
reponderar a decisão tomada, na exacta medida em que foi impugnada”[4].
Por
sua vez, nos segundos, o tribunal ad quem
deverá adoptar uma postura que se limite a confirmar ou anular a decisão
recorrida, isto é, proceder à verificação do cumprimento da legalidade da
decisão que, em caso de procedência, deverá através da revogação da mesma
cessar de imediato a sua eficácia, reenviando o processo para o tribunal a quo que, à partida será competente,
para nova decisão. O âmbito dos poderes do tribunal ad quem fica circunscrito, por via de regra, à revisão ou
reponderação da decisão assente nas provas e direitos materiais que já
constavam do processo, não podendo, para o efeito, chamar à colação novos
factos.
Recurso de Apelação
O
recurso de apelação, ao contrário do recurso de revista, incide,
concomitantemente, sobre a matéria de facto e matéria de direito.
O
Tribunal Central Administrativo competente para reexaminar o objecto do litígio
funciona como um segundo grau de jurisdição, podendo julgar novamente o mérito
da causa e, em caso de procedência do recurso, substituir a decisão recorrida
proferida pelo tribunal de primeira instância por uma nova decisão. Para a
proferição de uma melhor decisão administrativa, o tribunal de recurso pode
abrir uma fase de produção de prova, possibilitando a renovação e realização de
novos meios de prova, na medida em que o tribunal recorrida não teve
conhecimento ou as tinha considerado prejudicadas.
O tribunal de recurso está limitado, por seu
turno, pelo princípio do dispositivo, só podendo servir-se dos factos alegados
pelas partes, “os quais constituem também um limite à indagação e ampliação da
matéria de facto”[5].
As partes interessadas na condução do processo têm o direito de intervir no
mesmo mediante a introdução e alegação de matéria factual, sendo estas
responsabilizadas pelo desleixo.
Relativamente
aos processos impugnatórios, a própria lei atribui ao tribunal poderes oficiosos
de pronúncia acerca de questões não suscitadas (artigo 95.º, n.º 3 do CPTA).
Recurso de Revista e
Recurso de Revista Per Saltum
O
recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo tem uma previsão
normativa nos artigos 150º e 151º do CPTA, na qual institui duas modalidades: a
primeira prende-se com decisões proferidas em segundo grau de jurisdição por um
Tribunal Central Administrativo, permitindo um duplo grau de recurso, sendo
desta maneira, qualificado como um recurso excepcional, uma vez que abre as
portas a um terceiro grau de jurisdição cujo limite é cingível às questões de
direito. Ou seja, os poderes de apreciação do tribunal de recurso não poderão
extravasar o âmbito das questões jurídicas, na medida em que os factos
materiais alegados pelos tribunais inferiores são vinculativos, não tendo o STA
poderes de modelação da matéria factual anteriormente proferida.
Por via de regra, não cabe recurso de revista para o STA
de decisões proferidas, em sede de recurso de apelação, pelo TCA. O artigo
150.º do CPTA garante a admissibilidade do recurso de revista nas situações em
que haja uma violação de lei substantiva ou processual, referente a matérias de
relevância jurídica ou social que se revelam de uma importância fundamental na
boa aplicação do direito, mediante um critério qualitativo. O tribunal de
revista, segundo o preceituado no artigo 150.º, n.º 3 do CPTA, pode aplicar o
regime jurídico que julgue adequado. Nesta sede, dispõe, subsidiariamente, o
CPC nos seus artigos 682.º, n.º 3, 683.º, n.º 1 e 684.º, n.º 2 do CPC, que o
tribunal de revista pode ordenar a baixa do processo ao tribunal que proferiu a
decisão recorrida, fundado na necessidade de ampliação da matéria de facto ou
proceder à reforma da decisão recorrida quando enferme de nulidades.
Ainda
no presente âmbito dos recursos ordinários, cumpre analisar o recurso de
revista per saltum das decisões de mérito
dos tribunais de primeira instância para o Supremo Tribunal Administrativo
ainda não transitadas em julgado. Pode-se considerar um recurso ordinário
especial pelo facto de “não ser deduzido para o tribunal imediatamente superior
e sobretudo por não ser admissível na generalidade dos processos”[6],
por ser exigida uma alçada com um determinado valor avultado (artigo 151.º, n.º
1 do CPTA), não podendo versar sobre questões de funcionalismo público ou
segurança social (n.º 2).
Cumpre
assinalar o seguinte: se houver ainda matéria de facto a ser discutida, o STA,
mediante decisão definitiva, remete o processo para o TCA que julgará, por sua
vez, também as questões de direito.
A
importância da causa é fixada consoante o seu valor. No entendimento do Professor
Mário Aroso de Almeida, o recurso de revista per saltum é de utilização obrigatória nas situações em que estejam
preenchidas, cumulativamente, os determinados requisitos previstos.
Recurso
de Revisão de Sentenças
A
doutrina jurídica é céptica na qualificação da revisão de sentenças como um
verdadeiro recurso. Tem um enquadramento normativo na lei processual civil
(artigos 627.º, n.º 2 e 696.º e seguintes do CPC), bem como na lei processual
administrativa (artigos 154.º a 156.º CPTA). Deve-se ao facto de a revisão ser
pedida perante o tribunal que proferiu a sentença, tentando obter a impugnação judicial
de uma decisão transitada em julgado mediante a repetição do julgamento, não se
traduzindo numa situação de reapreciação intentada num tribunal diferente do
que julgou formal e materialmente o litígio, segundo o entendimento fornecido
pelo artigo 154º do CPTA.
O
n.º 2 do artigo 154.º do CPTA em confronto com o artigo 4.º, n.º 1, al. g) do
ETAF prevê a possibilidade de cumulação do pedido de revisão com o pedido de
reparação de danos resultantes da sentença que é objecto de revisão.
Conforme
o disposto no artigo 155.º, n.º 2 do CPTA, estamos perante uma nova leva de
fundamentos para além dos previstos no artigo 696.º do CPC. Os fundamentos
deste preceito residem na inexistência ou insuficiência da citação devida a
quem deveria ter sido citado obrigatoriamente, como no caso de eventuais
contra-interessados, “mas também a quem não tenha tido a oportunidade de
participar no processo, tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da
decisão a rever”.
Obviamente
que, em relação a todos os intervenientes no processo, cuja revisão irá afectar
estará garantida a legitimidade da defesa. Fala-se a este propósito de uma
oposição de terceiros.
Recurso para Uniformização
de Jurisprudência
O
recurso para uniformização de jurisprudência é extraordinário, na medida em que
é interposto pela parte interessada de decisões já transitadas em julgado,
visando a substituição do antigo recurso por oposição de julgados.
É
necessário a respectiva averiguação do preenchimento de determinados
pressupostos para estarmos diante deste tipo de recurso. Nos termos do artigo
152º, n.º 1 do CPTA, admite-se o recurso caso ocorra uma situação de
contradição sobre a mesma questão fundamental de direito:
i)
Entre um acórdão do Tribunal Central
Administrativo e um acórdão anteriormente proferido por um Tribunal Central
Administrativo ou pelo Supremo Tribunal Administrativo (al. a);
ii)
Ou entre dois acórdãos divergentes do
STA (al. b).
Importa
referir que pode haver reenvio prejudicial para o STA que assegura a
uniformização da jurisprudência por via preventiva, nos termos do artigo 93.º
do CPTA e artigo 25.º, n.º 2 do ETAF.
A
interposição do recurso tem um prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado
do acórdão recorrido (n.º 1), devendo ser acompanhado pela alegação que prove a
respectiva contradição, identificando para o efeito a infracção que consta do
acórdão recorrido (n.º 2). O recurso não será admitido se o acórdão impugnado
for ao encontro da jurisprudência mais recentemente consolidada do STA (n.º 3).
Caso se prove a alegada contradição, o acórdão recorrido será anulado e substituído
por uma nova decisão da relação material controvertida (n.º 6).
Só
se pode alcançar a verdade e justiça material se as decisões proferidas pelos
tribunais administrativos não assentarem no “tratamento desigual de casos
substancialmente iguais”.
Legitimidade
O
interesse e subsequente legitimidade activa para interpor recurso de uma
decisão jurisdicional cabe, naturalmente e em grosso modo, a “quem tenha ficado
vencido na decisão”, ou seja, a quem perde a causa. Teremos que precisar o
conceito, na medida em que o teremos que confrontar com o artigo 680.º, n.º 2
do CPC, o qual abrange as partes principais, incluindo “os contra-interessados
intervenientes, mas também quaisquer pessoas directamente prejudicadas, ainda
que não sejam partes ou sejam apenas partes acessórias”. O entendimento do
Professor Vieira de Andrade assenta numa extensão teleológica que, pela sua
razão de ser, não vê motivo para que não seja aplicável ao processo
administrativo as regras constantes do CPC.
Tem,
correspectivamente, legitimidade passiva a parte vencedora da causa. O artigo
141.º, n.º 1 do CPTA confere legitimidade ao Ministério Público para interpor
recurso nos casos em que haja violação de disposições ou princípios
constitucionais ou legais. Terá ainda legitimidade para recorrer das sentenças
dos tribunais administrativos quem seja directa e efectivamente prejudicado por
elas, ainda que não seja parte na causa ou seja apenas parte acessória (artigo
141.º, n.º 4 do CPTA). O MP não pode renunciar a recursos quando esteja em
causa a defesa da legalidade, mas poderá desistir dos recursos que tiver
interposto.
Nos
processos impugnatórios, qualquer das partes pode recorrer de uma sentença que,
apesar de favorável relativamente à anulação do acto, lhe possa ser
desfavorável na medida em que “não viu reconhecida pela sentença anulatória uma
causa de invalidade que impeça ou limite a possibilidade de renovação do acto
anulado”[7],
isto é, o autor quer recorrer da sentença de modo a obter uma anulação pelo
vicio de violação de lei para que não possa mais ser renovado pela
Administração (artigo 141.º, n.º 2 do CPTA).
Efeitos da Interposição
de Recurso
Nos
termos do artigo 143.º, n.º 1 do CPTA, da qual consta a regra geral de que os
recursos ordinários têm efeito suspensivo da decisão recorrida, paralisando a
eficácia desta, salvo nos casos em que lei especial disponha o contrário, como
sucede no caso previsto no artigo 18.º da LAP. O n.º 2 do preceito em causa,
atribui efeito meramente devolutivo, que constitui a excepção à regra do n.º 1,
a situações em que não se pode verificar o efeito suspensivo quando respeite às
decisões de adopção de providências cautelares e respectivos incidentes, bem
como aos recursos interpostos de intimação para protecção de direitos,
liberdades e garantias. O efeito devolutivo consiste na atribuição ou
transferência do poder jurisdicional do juízo a quo para o juízo ad quem,
de modo a que o tribunal para que se recorre tenha o dever legal de tomar uma
nova posição sobre a causa, proferindo uma nova decisão.
A
questão de fundo prende-se com o facto de estarmos perante a inutilidade da
tutela cautelar, inviabilizando a mesma, caso a interposição de recurso da
decisão judicial que decretou a providência cautelar tivesse efeito suspensivo.
Nas
situações em que o efeito suspensivo está excluído, ou seja, quando é atribuído
efeito meramente devolutivo ao recurso jurisdicional, o juiz tem de proceder a
uma adequada ponderação do equilíbrio dos interesses em presença.
O
interessado (parte vencedora) pode requerer ao tribunal que ao recurso seja
atribuído um efeito meramente devolutivo, com fundamento que, aquando da
suspensão dos efeitos da sentença durante a pendência do recurso jurisdicional,
se possa originar situações de facto consumado ou situações de produção de
prejuízos de difícil reparação (periculum
in mora) para os interesses prosseguidos pela parte (artigo 143.º, n.º 3 do
CPTA). Esta situação consubstancia-se na figura da execução provisória das
sentenças nos recursos de apelação, a que alude o artigo 647.º do CPC,
determinando, para a parte vencida, a obrigação de cumprimento da sentença
mesmo ainda na pendência do recurso. Quando da execução provisória da sentença
resulte danos, cabe ao tribunal mitigar os mesmos com a adopção de medidas
adequadas (artigo 143.º, n.º 4 CPTA).
A
recusa da pretensão deverá ser efectuada se, da ponderação de interesses
constantes do artigo 143.º, n.º 5 do CPTA, a atribuição de efeito meramente
devolutivo acarretar danos superiores aos que resultariam da sua não
atribuição, o que se compreende pelo facto de o juiz já proceder à ponderação
no momento em que decreta ou recusa a atribuição da providência cautelar.
Tramitação
O
requerimento para interpor o recurso jurisdicional dirige-se ao tribunal que
proferiu a decisão de mérito recorrida (tribunal a quo), onde se inclui a enunciação e alegação de vícios ou
defeitos que possam ser imputados à decisão (artigo 144.º, n.º 2 do CPTA). O
prazo para a interposição de quaisquer recursos é de 30 dias, segundo as regras
do artigo 638.º do CPC (artigo 144.º, n.º 1 do CPTA) que, por sua vez, pode ser
reduzido para metade, configurando o prazo de 15 dias para os processos
urgentes (artigo 147.º, n.º 1 do CPTA).
Cumpre
referir uma inovação importante neste domínio com a previsão do artigo 146.º,
n.º 4 do CPTA. O preceito prevê a existência de um despacho, a proferir pelo
juiz relator, que visa o aperfeiçoamento das alegações de recurso para que o
juiz possa se debruçar sobre o mérito da causa.
Segundo
o artigo 638.º, n.º 5 e 6 do CPC, admite-se, no prazo de 30 dias, a
apresentação de contra-alegações que poderão visar a impugnação da
admissibilidade ou a tempestividade do recurso, bem como da legitimidade do
recorrente. Concomitantemente, o recorrido será oficiosamente notificado pela
secretaria da entrada do requerimento de recurso, nos termos do artigo 144.º,
n.º 3 do CPTA.
A
revisão de 2015 vem esclarecer que “no processo administrativo o requerimento
de recurso é objecto de despacho do juiz do tribunal recorrido, que o admite,
ordenando a respectiva subida, ou não admite”[8].
Contudo, era já admissível, anteriormente à revisão de 2015, a admissão de
reclamação, por parte do recorrente, do despacho proferido pelo juiz que não
admitia recurso, nos termos do artigo 643.º do CPC. Actualmente, consta do
artigo 145.º do CPTA, nomeadamente, nos números 3 e 4.
O MP pode
intervir e pronunciar-se sobre o mérito dos recursos em que não figure como
parte, quando, em termos casuísticos, esteja perante uma situação que conforma
a sua intervenção na defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses
públicos relevantes ou de valores constitucionais referidos no artigo 9.º, n.º
2 do CPTA.
Bibliografia
- Acórdão n.º 125/98,
Processo n.º 158/96, 1ª Secção do Tribunal Constitucional;
- COMENTÁRIOS À REVISÃO
DO ETAF E DO CPTA, Notas sobre a defesa
da legalidade pelo Ministério Público no CPTA, Paulo Dias Neves;
- ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição,
2017;
- Centro de Estudos
Judiciários, Revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos – II, Abril de 2017;
- ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[1]
ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[2]
Acórdão n.º 125/98 do Tribunal Constitucional.
[3] ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[4]
ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[5]
ALMEIDA, Mário Aroso,
Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, 2017.
[6]
ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[7] ANDRADE, Viera, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª
Edição, 2015.
[8]
ALMEIDA, Mário Aroso,
Manual de Processo Administrativo, 3ª Edição, 2017.
Sem comentários:
Enviar um comentário