Interesse direto e pessoal

Interesse direto e pessoal

1 – Introdução.

A legitimidade ativa é um dos pressupostos necessários para que o tribunal profira uma decisão de mérito[1]. Assim, o Código do processo dos tribunais administrativo (CPTA) refere no artigo 9º a norma geral quanto à legitimidade ativa, mas esta regra não se manifesta da mesma maneira em toda a extensão do CPTA. Desta forma, neste trabalho irá analisar-se a questão da legitimidade ativa especificamente no âmbito da impugnação de atos, artigo 55º /1 alínea a) e os requisitos que nesta situação são exigidos especialmente em relação á regra geral e de que forma ela se repercute na aferição da legitimidade ativa.

2 – Critério geral de legitimidade

O artigo 9º CPTA estabelece o regime geral da legitimidade activa, no âmbito do contencioso administrativo[2]. Neste artigo, constam os dois modelos típicos[3] de legitimidade activa, sendo o primeiro referente à pertinência da relação jurídica para as ações de função subjetiva, que consta no nº1 do mencionado artigo e o segundo modelo que se pauta pela defesa de interesses difusos no que se refere à ação popular[4]. No presente trabalho, apenas se abordará com mais enfoque o primeiro modelo, devido à pertinência do mesmo para o tema em questão.

Desta forma, o artigo 9º, nº1 refere o critério para determinar a existência de legitimidade activa se prende com a forma de apresentação e configuração que o autor atribui à (pretensa) relação jurídica, não se considerando, assim, a real constituição da relação jurídica material[5]. Contudo esta indicação geral é colmatada com a primeira parte do nº1, onde é feita remissão para outros regimes em que de acordo com as suas características, a legitimidade ativa ganha contornos especiais, tal como acontece no artigo 55º CPTA[6].  

3 – Artigo 55º nº1 alínea a) – regra “especial”

3.1 – o que se entende por “interesse”

           

O conceito de “interesse” tem vindo a ser bastante debatido, visto que é essencial para a aferir se o sujeito tem ou não legitimidade para impugnar o ato.  

            MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[7] considera que o artigo 55º engloba diferentes tipos de interesses, tais como o interesse individual, o interesse público, o interesse difuso e o interesse colectivo. No âmbito deste tema, importa dar enfase ao interesse individual que é aquele pelo qual se pauta a alínea a). Assim, o interesse individual caracteriza-se, nas palavras deste autor, por ser “(…) o direito ou o interesse específico do individuo caracterizado na lei como um interesse pessoal e direto(…)”. [8]

            Consequentemente, denota-se que no âmbito da legitimidade para impugnar um ato administrativo, para este autor, o critério não se prende somente com a titularidade de uma relação (ou pretensa relação) jurídica administrativa, mas inclui um mero interesse processual que deve existir.

            JOSÉ DUARTE COIMBRA considera que o interesse pode manifestar-se de várias maneiras ou ainda ter diversos contornos. Desta forma, este autor considera que ter interesse significa ter uma “razão para querer”, devido ao facto de que o conceito tem de se basear em bases jurídicas, pois um sujeito só pode afirmar que tem interesse quando está de alguma forma relacionado com o objeto processual e com razões jurídicas que o sustentem. Resumidamente, terá interesse quem vir a sua esfera jurídica de alguma forma afetada pelo ato administrativo legal. Ainda assim, o interesse caracteriza-se por traduzir “uma ideia de utilidade de acesso ao processo e de adequação do meio processual escolhido”[9]. Contudo, o autor acrescenta ainda que “a mera titularidade do direito não bastaria para justificar esse acesso”. Consequentemente, VASCO PEREIRA DA SILVA partilha o seu entendimento com este autor acerca desta questão.

            Com esta linha de raciocínio, o autor acaba por concluir que a legitimidade ativa é uma posição jurídica subjetiva, sendo que segundo o mesmo “só isto se coaduna com: i) uma noção operativa de interesse; ii) o carácter jurídico-relacional do conceito de legitimidade”[10]. Desta forma, terá legitimidade quem se sentir diretamente afetado pelo ato impugnado. Pelo contrário, MARIO AROSO DE ALMEIDA, considera que quem tem legitimidade será quem retira vantagens ou benefícios, tomando assim uma posição objetiva. VASCO PEREIRA DA SILVA defende esta mesma posição.

            Porém, a posição subjetivista restringe o conjunto de sujeitos que poderão ter legitimidade para impugnar o ato, deixando de parte aqueles que mesmo não têm um direito ou interesse legalmente protegido preterido.

            3.2 – O que se entende por direto e pessoal:

Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o interesse pessoal caracteriza-se por ser uma “utilidade, beneficio ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral, que poderá advir da anulação do ato impugnado e que não tem de corresponder à titularidade de um direito subjetivo ou interesse legalmente protegido, mas também pode resultar da simples invocação de um mero interesse de facto”[11]. Assim, por outras palavras, diz-se que o interesse é pessoal quando seja possível retirar um benefício concreto para a própria esfera pessoal. Esse interesse deixa de ser pessoal assim que se verifique que pertence à colectividade ou a uma comunidade, tornando-se assim um interesse difuso[12].

Desta forma, tal como refere o autor, o STA, no seu acórdão de 1 de Abril de 2004 (processo nº 1614/03), referiu exactamente que aquele que consegue retirar da anulação do ato um beneficio especifico para a sua esfera jurídica é quem tem de facto legitimidade activa[13], ainda que a disposição que se considera estar a ser violada não tenha como objetivo a proteção de um bem jurídico próprio.  Assim, o autor considera que aqueles que beneficiam de uma situação e facto ou da tolerância do poder público são aqueles que têm legitimidade activa[14]. 

Quanto ao interesse direto, MARIO AROSO DE ALMEIDA considera que nesta situação se “(…) pressupõe qe o demandante tem um interesse direto e efectivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo (…)”, o que leva a que sejam excluídos do conceito os interesses que possam atingir a esfera jurídica do interessado de forma indirecta ou hipotética e, consequentemente, a legitimidade activa de quem os invoque.  

Consequentemente, é possível dizer que um ato pode ser impugnável, nem que seja pelo MP, mas nem todos os interessados têm legitimidade para o impugnar [15].

O autor refere igualmente que a jurisprudência tem vindo a alterar a sua rigidez quanto ao conceito de “interesse direto” no caso da impugnação de atos procedimentais.

Desta forma, o Professor conclui que a exigência do interesse direito está mais estritamente relacionada com a situação em que seja necessário descobrir quando é que existe uma efetiva necessidade de tutela judiciaria, ou seja, um interesse de facto ou processual. Considera ainda que seja talvez por esta razão que a jurisprudência tem vindo a evoluir, afastando-se do critério rígido tradicional que se prende com o argumento de que as situações que seriam indiretamente lesivas ainda eram uma mera ameaça de lesão[16].

Ainda assim, a jurisprudência tem vindo a considerar que o carácter pessoal do interesse está relacionado com a vantagem que o autor retira da invalidação do ato e que essa vantagem tenha repercussão imediata (Interesse direto), através de lesões efetivas e não hipotéticas, na sua esfera jurídica[17]. Exige-se, consequentemente, que “haja uma indispensável e efetiva ligação entre o autor e o interesse cuja proteção reclama”. Assim, a parte só seria legitima se estes requisitos estivessem preenchidos. Pode assim concluir-se, que a posição que tem vindo a ser seguida é a dos autores MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e DIOGO FREITAS DO AMARAL.

Para MARCELLO CAETANO, o interesse teria de se caracterizar como direto prendendo-se este com o facto de que a impugnação do ato administrativo e a consequente anulação ou nulidade do mesmo tenha como consequência a eliminação de prejuízos existentes na esfera jurídica do autor que decorriam imediatamente do ato que foi impugnado. Em segundo lugar, este autor considerava que o interesse teria de ser pessoal sendo que esta situação aconteceria quando o prejuízo decorria expressamente na esfera jurídica do autor. Aqui o foco de atenção estaria direcionado para a esfera jurídica do autor, enquanto que no caso da definição de interesse direto a tónica coloca-se no prejuízo que afeta a o autor de forma direta. Estes dois critérios complementam-se entre si. Por fim, este autor acrescenta que o interesse deveria ser legitimo, ou seja, cuja utilidade não fosse contraria à ordem jurídica[18].

Para JOSÉ DUARTE COIMBRA, os qualificativos “pessoal e legitimo” não têm qualquer relevância quanto à aferição do critério que se deve aplicar quando se procura precisar o que significa a expressão “interesse direto e pessoal”, pois o interesse só pelas suas características já representa uma posição jurídica subjetiva que terá de ser legitima e decorre da lei, sem ser necessária a sua referência expressa[19]. Assim, após concluir que estes requisitos nada acrescentam ao conceito de interesse. Desta forma, o autor conclui que o caracter direto do interesse é aquele que deve ser de facto analisado. Assim, o autor conclui que o interesse direto deve ser entendido como sendo um interesse imediato entre a impugnação do ato e “os benefícios dela decorrentes”, mas ainda como sendo um interesse atual e efetivo em impugnar o ato[20]. 

4 – Conclusão

           

            Após a análise do regime da legitimidade ativa necessária para impugnar um ato jurídico e das várias posições que se apresentam, é possível retirar variadas conclusões.

            Assim, a posição que parece mais adequada é aquela que abrange não só quem veja o seu direito ou interesse legalmente protegido, mas também quem veja a sua esfera jurídica lesada, pois este meio possibilita a quem não teria nenhuma forma de ver a sua esfera jurídica protegida, tenha com esta deposição possibilidade de ver os seus danos reparados ou obstáculos eliminados. Esta seria a única forma de ter essa oportunidade.

            Poderá arguir-se contra esta posição o facto de esta deixar uma grande margem de discricionariedade e não se pautar rigorosamente pelos critérios jurídicos. Contudo, esta discricionariedade implica que o tribunal possa julgar caso a caso e analisar se de facto, de acordo com a situação, se o autor deve ou não ser tutelado. Ainda assim, esta atuação não seria totalmente discricionária, visto que terá de estar sempre vinculada aos princípios presentes na ordem jurídica. Além disso, a relevância do facto de haver uma forma de impugnar o ato parece suplantar a situação em que alguém não poderá eliminar algo que lhe cause prejuízo ou obstáculo, pois será mais gravoso não ter tutela alguma.

5 - Bibliografia

JOSÉ DUARTE COIMBRA, “A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos administrativos”, 2012/2013

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2017

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de processo administrativo”, 3ª edição, 2017

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[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de processo administrativo”, 3ª edição, 2017

[2] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2017.

[3] Idem

[4] Idem

[5] Idem

[6] Idem 

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2017.

[8] Idem

[9] JOSÉ DUARTE COIMBRA, “A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos administrativos”, 2012/2013

[10] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA/CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, 2017.

[11] Idem

[12] Idem

[13] Idem, nota de rodapé nº 436.

[14] Idem

[15] Idem

[16] Idem

[17] Acordão STA, processo nº01054/08, de 29 de outubro de 2009; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo nº00122/09.2BEMDL, de 10 de junho de 2010

[18]JOSÉ DUARTE COIMBRA, “A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de Particulares para impugnação de actos administrativos”, 2012/2013

[19] Idem

[20] idem

O Regime da Modificação do Objeto do Processo - RUI TOMAZ

O Regime da Modificação do Objeto do Processo

Em matéria processual, civilista ou administrativista, o apuramento do objeto do processo reveste-se de especial importância, uma vez que é através deste que somos capazes de assegurar a conexão da matéria extraprocessual como a matéria processual, garantindo a existência de uma relação jurídica substantiva que é discutida em juízo.

Assim, tal como no processo civil, a instância inicia-se com a propositura da ação prevista no art. 78º CPTA, e tem como diretiva a inalterabilidade da mesma, subjetiva (as mesmas partes) e objetivamente (o mesmo pedido e causa de pedir), salvo disposições em contrário. No nosso processo é a alteração/modificação objetiva que dá mais problemas[1], uma vez que  a modificação subjetiva só tem relevância nos casos do art. 62º CPTA em que o Ministério Público se sub-roga ao Autor nos casos de Ação Popular, ou em situações de Intervenção de terceiros.

Na versão anterior do CPTA a modificação do objecto era tratada e regulada no artigo 45.º, tal como no atual CPTA 2015. Contudo a antiga redacção ainda estava presa à dicotomia entre ação comum e especial, sendo que o regime da modificação pertencia à ação administrativa comum, e abrangia o objeto da ação administrativa especial por via de remissão para o antigo artigo 49º. Atualmente, e de forma a simplificar e a tornar mais célere a resolução de situações complexas, a modificação do objeto do processo insere-se numa única Ação Administrativa[2], sendo o regime aplicável quando outro especial, previsto nas disposições particulares, não existir.

Passando à leitura do artigo 45º CPTA, concluímos que o regime da Modificação do Objeto do processo se trata de uma situação excepcional, na medida em que o Tribunal poderá atender a essa modificação sempre que se verifiquem as condições previstas neste artigo, nomeadamente quando da satisfação da pretensão do Autor, mesmo que fundada, resulte de uma situação de impossibilidade absoluta, ou que da condenação da entidade demandada iria resultar um prejuízo e desequilíbrio para o interesse público.

Face a estas situações, o Tribunal, depois de reconhecer por sentença a verificação de uma das situações elencadas na alínea a) e d) do artigo 45º CPTA, convida as partes a acordarem um montante indemnizatório a ser pago ao Autor pela Administração[3], a qual pode incluir todos os danos resultantes da actuação ilegítima da entidade demandada, isto é, quer os decorrentes da impossibilidade, quer os decorrentes da própria ilegalidade da sua actuação.

Não havendo acordo quanto ao montante a pagar, então aí entra a excepcionalidade da modificação do objeto, podendo o Autor, no prazo de um mês (podendo haver prorrogação do prazo para 60 dias), apresentar um novo articulado, ou mesmo aumentar o pedido indemnizatório já deduzido a convite do juíz (pratica fonte de algumas críticas ao paternalismo indevido).

Sinteticamente, o pedido foi deduzido e está apenas em causa permitir que o autor possa pedir mais, ou seja, aumente o quantum indemnizatório [4]peticionado em consequência da impossibilidade absoluta quanto a um dos pedidos deduzidos, não cabendo ao órgão decisor alargar-se nas suas competências e atribuir mais faculdades ao Autor do que aquelas que a legislação atribuí.

Tal como referido anteriormente, esta possibilidade de deduzir os pedidos na mesma ação, inclusive os indemnizatórios, aumenta a eficiência e eficácia da justiça administrativa. Realidade que no antigo 45º/5 previa que autor apenas podia peticionar uma parte dos danos, tendo a alternativa de instaurar uma outra acção para peticionar todos os danos. Assim, com a nova redacção permite-se que sejam apreciados num único processo os factos emergentes da responsabilidade civil, em aumento da eficiência e eficácia da justiça administrativa art. 45º/3.

É claro então determinar que os pressupostos de modificação do objeto do processo são três:

·         Reconhecimento do bem fundado da pretensão do Autor; - requisito que já antes se entendia, embora não expressamente.

·         Impossibilidade absoluta da entidade demandada de cumprir os deveres a que seria condenada; - clarifica-se que a impossibilidade em dar satisfação aos interesses do autor será no todo ou em parte, mas sempre absoluta mesmo que parcialmente;

·         Demonstração de excepcional prejuízo para o interesse público caso o cumprimento da condenação se efectivasse.

Um outro problema que surge na redacção do novo art. 45º, nomeadamente nos nº 3 e 4, é a referência a actuação ilegítima. Ora a legitimidade ou ilegitimidade reporta-se a questões de oportunidade ou de mérito estando assim excluídos do controlo jurisdicional. Não é essa a intenção do legislador por apoio ao art. 3º/1 que determina que “os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação” derivadas da legitimidade ou ilegitimidade. A redacção não deveria ser tão delicada mas sim reportar-se a ilegalidade sendo que estamos perante danos decorrentes da atuação desconforme por parte da Administração, que originam a pretensão indemnizatória[5].

Por seu turno, o artigo 45.º-A, uma extensão de regime do artigo 45.º, é uma outra novidade que veio alargar as possibilidades de modificação do objecto do processo. Este é um preceito que se reporta ao regime pré-contratual, e por esse motivo está diretamente ligado ao art. 102º nº2 que a legítima, e remissão direta no conteúdo dos nº 6 e 7 do mesmo artigo. Estas disposições determinam que há lugar a modificação do objeto do processo quando se preencham os respetivos pressupostos.

Esta organização sistemática é mais uma vez o reflexo a unicidade [6]que se procurou com a nova Ação Administrativa, uma vez que este 45º -A em bom rigor pertence à secção do contencioso administrativo pré-contratual, contudo o legislador preferiu incorporar tudo numa só norma e criar outra complementar que remete para o 102º.

Esta alteração vai ao encontro com o princípio do aproveitamento do contrato e com o novo CPA. Por seu turno, os ns.º 2 e 3 do art.º 45.º-A do CPTA estendem a regulação do 45º e consagram o regime processual associado não só ao pedido de impugnação com base na invalidade no n.º 1 desse artigo[7], como também às situações em que existe uma alteração superveniente do quadro normativo que impede a condenação à prática do acto devido, que culmine na impossibilidade em dar satisfação aos interesses do autor.

Sintetizando, podemos afirmar que este artigo 45º-A se reporta a duas situações:

·         Quanto ao pedido de impugnação com base em invalidade disposto no 45º/1. 45º/1-A

·         Situações em que existe uma alteração do plano normativo e que seja impossível a condenação à prática do ato devido. 45º/2-A

Concluímos assim com um reforço à ideia transmitida anteriormente, de que com estes aditamentos, modificações e revogações, o CPTA de 2015, nomeadamente que diz respeito à modificação do objeto, veio alargar a tutela e plenitude jurisdicional dos interessados e efetivar o acesso à Justiça, através de mecanismos mais simples e céleres, que prevêem e abrigam uma vasta selecção de relações jurídicas.

REFERÊNCIAS INTERNET:

http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho.pdf

https://caad.org.pt/tributario/decisoes/decisao.php?listPageSize=100&listPage=23&id=2539

https://portal.oa.pt/comunicacao/publicacoes/revista/ano-2007/ano-67-vol-ii-set-2007/doutrina/paulo-linhares-dias-o-contencioso-pre-contratual-no-codigo-de-processo-nos-tribunais-administrativos/

http://www.dgsi.pt/jtrl.nsf/33182fc732316039802565fa00497eec/44c886f352e83f0680257d81002f153e?OpenDocument

BIBLIOGRAFIA

Ana Celeste Carvalho, O Novo regime da ação admn., Uma visão tridimensional: CPC, CPTA e CPTA revisto

Diogo Freitas do Amaral, “A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra.

José Viera de Andrade, “A Justiça Administrativa: Lições”, 16ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017.

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divâ da Psicanálise, Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo

Vasco Pereira Da Silva, “Todo o contencioso administrativo se tornou de plena jurisdição”, in Cadernos de Justiça administrativa, n.º 34.

Wladimir Brito, Lições de Dto Processual Administrativo

Sofia David, in As modificações da instância e a convolação processual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto, Notas, 2016

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[1] Wladimir Brito, Lições de Dto Processual Administrativo, pag. 189, 3ª Edição, Petrony

[2] Ana Celeste Carvalho, O Novo regime da ação admn., Uma visão tridimensional: CPC, CPTA e CPTA revisto, pag. 7

[3] Wladimir Brito, Lições de Dto Processual Administrativo, pag. 189, 3ª Edição, Petrony

[4] Ana Celeste Carvalho, O Novo regime da ação admn., Uma visão tridimensional: CPC, CPTA e CPTA revisto, pag. 9

[5] Ana Celeste Carvalho, O Novo regime da ação admn., Uma visão tridimensional: CPC, CPTA e CPTA revisto, pag. 10

[6] Sofia David, in As modificações da instância e a convolação processual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto, Notas, 2016, pag. 19

[7] Sofia David, in As modificações da instância e a convolação processual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos revisto, Notas, 2016, pág. 20

Da ação administrativa: A condenação à prática de ato devido.

Da problemática do Princípio da Separação de Poderes à consagração constitucional     da          figura:

Montesquieu ⁽¹⁾, influenciado pelo modelo de governo da Grécia Antiga, formula a teoria da separação de poderes. Esta teoria vir-se-ia a tornar um dos pilares das democracias, assentando na ideia de que o poder legislativo pertence a uma assembleia representativa do eleitorado; o poder executivo é do domínio do governo, que por sua vez estaria limitado pela assembleia; enquanto que o poder judicial é exclusivo dos tribunais.
Assente nesta lógica, os tribunais administrativos viam-se privados de uma plena jurisdição, visto que o juiz só poderia anular atos administrativos, e caso o juiz ordenasse comandos à administração, isso poderia constituir fundamento para uma eventual usurpação de poderes. Contudo, estando a administração vinculada a seguir o interesse público e a respeitar os direitos dos cidadãos ^(2), a sua atuação, poderá lesar esses tais direitos consagrados, e, além disso, nos casos de omissão da administração não era previsto sequer uma consequência pratica, apenas se traduzia num indeferimento tácito das pretensões dos cidadãos, que se viam            assim             privados          de        uma    resposta.
Com a afirmação de um Estado de Direito, o princípio de separação de poderes teria de ser reformulado, pois a atuação do Governo, concretizada através da administração, não poderia assentar numa “visão autoritária do direito administrativo” ⁽³⁾ , considerando que o poder teria sempre razão. Assente na opinião do professor regente, a condenação da administração, traduz-se na tarefa de julgar, nas situações de preterição de poderes legais vinculados, correspondentes a direitos de particulares, que por sua vez, seriam lesados. Já a ideia de praticar atos em vez da administração é algo bem diferente, uma vez que o juiz, ao condenar a administração, não pratica qualquer tipo de ato administrativo.
Por outro lado, apenas na circunstância de o tribunal substituir a Administração na prática de atos, invadindo o domínio da discricionariedade administrativa, é que poderíamos considerar estar em causa uma usurpação de poderes, na medida em que essa atuação seria correspondente à tarefa de          administrar.
Posto isto, a revisão constitucional de 1997 dá outro alento ao artigo 268º, reformulando-o de modo a que os particulares tenham acesso a uma “tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” ⁽⁴⁾. Tendo em conta esta consagração constitucional, de uma garantia dos particulares face à atuação da Administração, é estipulado o regime da condenação à prática do ato devido, previsto no art 66º e ss do CPTA, após uma reforma operada no ano de 2002. Desta forma, é permitido aos particulares, não só o reconhecimento do seu direito, como também de obter uma prática ativa da administração na persecução desse direito. Por fim, os tribunais administrativos deixam de estar limitados às ações de mera anulação, passando a adquirir uma plena jurisdição, cujo objetivo se centra na proteção dos cidadãos. O poder de condenar a Administração à emissão de atos ilegalmente omitidos ou recusados é uma concretização do artigo 3º do CPTA, conferindo aos tribunais os seus poderes próprios no exercício da função judicial.



Do     Objeto:

Partindo de uma análise do artigo 66ºCPTA, desde logo é possível aferir a plena jurisdição dos tribunais administrativos. A ação pode ser intentada tanto para condenar a Administração à emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos como aqueles ilegalmente recusados. O primeiro correspondendo à condenação na emissão de ato administrativo omitido e, o segundo, de condenação na produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do ato desfavorável praticado em momento anterior.
O ato devido é entendido como um ato administrativo, resultando quer de uma interpretação literal e restritiva do preceito, quer fazendo uma remissão para as alíneas do artigo 37º/1 CPTA. Este ato devido, na opinião do professor Vieira de Andrade, é um ato que abrange não só, atos de conteúdo vinculado, mas também atos de conteúdo dicionário. É uma posição que eu partilho visto que, a administração possui um caracter discricionário quanto aos parâmetros da decisão, e desse modo, caso o conceito de ato devido abrangesse apenas atos de contudo vinculado, seria mais fácil à administração contornar o controlo dos tribunais    no        âmbito             da        sua       atuação.
O professor acrescenta ainda que o termo “legal” da obrigação deve ser entendido num sentido amplo, abarcando os casos em que a omissão ou recusa sejam contrárias à ordem jurídica⁽⁵⁾
Nos termos do nº2 do artigo 66º, o objeto do processo refere-se à “pretensão do interessado”, podendo inferir-se que o CPTA adota uma conceção ampla do objeto e, portanto, além do objeto mediato e imediato, abrange também a causa de pedir (o ato ou fato que constituía razão jurídica da atuação em juízo). É aqui confirmada que, a figura da ação de condenação à prática de ato devido, constitui uma componente essencial do princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares em face da Administrativa, estando patente a vertente subjetivista do Contencioso Administrativo evidente nesta ação administrativa. Resulta ainda deste preceito que o efeito anulatório é automático, ou seja, não é necessária a referência ao ato da administração em causa.

Dos    pressupostos:

Em primeiro lugar, é exigido, nos termos do nº1 do artigo 67ºCPTA, um procedimento prévio, que se traduz num requerimento apresentado ao órgão competente por parte do interessado. Caso seja requerido um órgão que não o competente, este deve remeter oficiosamente a questão para o órgão competente, nos termos do artigo 45ºCPA, sob pena de ser imputada a este a inercia resultante daquele, segundo o nº3 do art. 67º.
Do rol das alíneas resulta, a pura inércia ou omissão(alínea a), desde que a lei não ligue a essa inércia administrativa outras consequências, tal como a figura do deferimento tácito (130º CPA), ou no caso da omissão de pronúncia perante impugnação administrativa necessária interposta (198º/4), que não constitui  uma decisão, mas antes um mero facto que origina o início da contagem do prazo para a impugnação judicial do ato reclamado ou recorrido. É importante referir que, nos casos de deferimento tácito não se torna necessária a propositura da ação condenatória da prática de um ato administrativo, mas poderá haver lugar a outros processos, como uma ação de reconhecimento. No entender do professor regente, Vasco Pereira da Silva, este afirma que o caso de deferimento tácito não obsta à propositura de uma ação de condenação à prática de ato devido. A posição do professor Mário Aroso de Almeida é o afastamento por completo da hipótese de pedido de condenação, defendendo que "em situação de deferimento tácito não há lugar à propositura de ação de condenação à prática de ato omitido, pois a produção desse ato já resulta da lei”. ⁽⁶⁾
Nos termos da alínea b) quando o requerimento seja alvo de um indeferimento expresso, total e direto ⁽⁷⁾ , seja o conteúdo desse ato devido legalmente vinculado, quer possa ser determinado pela administração, sendo determinante para tal, que o particular tenha um direito ou interesse legalmente protegido a que o ato pretendido seja emitido com observância de específicas vinculações. Ainda na mesma alínea do preceito, o caso de recusa de apreciação do requerimento, isto é, situações em que a autoridade administrativa se nega a apreciar liminarmente o pedido.  Relativamente à alínea c), prevê como pressuposto a prática de ato de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado.
O nº4 do art. 67º consagra ainda duas hipóteses nas quais não é necessária a apresentação de um requerimento, sendo uma delas a situação de não ter sido cumprido o dever de emitir um ato administrativo que resultava diretamente da lei, alínea a). Enquanto que a outra hipótese diz respeito às situações em que o interessado pretende a substituição do conteúdo de um ato positivo alínea b); – situações que, no entendimento do professor Viera de Andrade, se pode considerar um indeferimento indireto, pois a mera impugnação de uma decisão positiva não é suficiente para permitir uma satisfação integral dos direitos e interesses legalmente protegidos dos autores, designadamente nas situações de concorrência positiva, quando o particular invoque um direito a uma decisão com determinado conteúdo.

Da     legitimidade:

Tem legitimidade ativa para intentar a ação quem, desde logo, alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta diretamente do disposto na al. a) do nº 1 do art. 68º do CPTA. Também ao Ministério Público é atribuída essa legitimidade, enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular, isto é, quando se esteja a defender direitos fundamentos e valores constitucionalmente relevantes, tal como resulta da al. b) do preceito. Têm ainda legitimidade as pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c); os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública como disposto na al. d); assim como as pessoas e entidades mencionadas no nº 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f). Finalmente, têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, (al. e). Do lado da legitimidade passiva, a lei determina, no nº 2 do art. 68.º do CPTA, que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo. A parte demandada é a pessoa coletiva ou o ministério, consoante o caso, a que pertence o órgão competente para a prática do ato devido, art. 10º/2.




Dos    prazos:

O prazo de propositura da ação depende de ter existido um caso de inércia ou um caso de indeferimento por parte do órgão competente (art. 69.º do CPTA). Por conseguinte, em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (nº 1 do referido artigo). Relativamente aos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Para esta última situação, é estabelecido o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta para o nº 3 do art. 58.ºCPTA. No que concerne aos casos de um ato nulo, o prazo previsto é de dois anos, a contar da notificação do indeferimento, da recusa ou do ato cujo conteúdo se pretende ver substituído, nos termos do nº3 do preceito. Para os casos de ação pública, a lógica é a mesma. Para determinar a contagem de prazos, atende-se ao artigo 279º do Código Civil, ex vi 58º/2.

Da     possibilidade         de      alteração    da      instância:

Nos casos de inércia ou de recusa de apreciação, quando, na pendência do processo, seja praticado ou notificado um ato de indeferimento expresso, o interessado pode ampliar a causa de pedir, invocando novos fundamentos e oferecendo novos meios de prova (70º/1 e 2). Caso seja praticado, na pendência do processo, um ato que não satisfaça integralmente as pretensões do interessado, este pode optar por pedir, ou a condenação à prática de outro ato, ou a anulação ou declaração de nulidade do ato sobrevindo (70º/3).

Da     pronúncia   do     Tribunal:

Cabe referir desde logo que, no que concerne à condenação do ato devido, é necessário que o tribunal avalie qual o tipo de atuação que esta em causa, ou seja, se a atuação da administração é vinculada ou discricionária. Deste modo, quando a emissão do ato envolva a “formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”, o juiz limitar-se-á a uma condenação genérica, com as indicações de parâmetros que possa retirar das normas jurídicas aplicáveis. Isto significa que, quando haja mais que uma solução possível, o tribunal não pode condenar a Administração à prática de ato devido com conteúdo determinado. Se o ato que o particular pretende for de conteúdo legalmente definido e sendo a sua emissão devida, o tribunal poderá condenar a Administração a praticar o ato pretendido com o conteúdo totalmente definido, circunstância em que muita doutrina considera estarmos perante uma situação de redução da discricionariedade a zero.(8-VPS) situação em havia discricionariedade para agir, dentro daqueles determinados parâmetros, livremente por parte da Administração, mas que a situação concreta fez com que a escolha possível fosse apenas uma, é uma situação de vinculação legal.
Assim sendo as sentenças de condenação apresentam, segundo Mário Aroso de Almeida, “processos de geometria variável”, pois nem todos conduzem a sentenças com igual conteúdo.
Em suma, o artigo 71º/1 do CPTA refere que o tribunal não se deve limitar a verificar se a recusa do ato foi ilegal. Deve, além disso, pronunciar-se quanto à pretensão do interessado, impondo, se for caso disso, a prática do ato administrativo. Portanto, na tomada desta decisão, não poderá estar em causa o centro valorativo do exercício da função administrativa, dado que será uma disposição normativa que permite ou não a determinado particular, ter procedente determinada pretensão, logo, nestes casos, podemos inferir que não existe uma margem de livre decisão administrativa, dado que a Administração apenas verifica se determinados pressupostos legalmente definidos se encontram preenchidos.
No caso do nº2, a situação proposta é diferente. O legislador ao utilizar um conceito indeterminado “valorações próprias do exercício da função administrativa” remete para uma questão que gira em torno do poder discricionário da Administração. O principal objetivo é o de evitar que o tribunal “substitua” a administração no exercício das suas funções, e consequentemente cometer uma violação do princípio de separação de poderes, (artigo 111ºCRP). Contudo, importa referir que a discricionariedade de que a Administração goza não se traduz num livre arbítrio de decisões. Dada a impossibilidade de o legislador prever minuciosamente todas as soluções, é antes definido um quadro legal de atuação onde a Administração tem liberdade para agir, para escolher uma situação pré-definida pela lei, e ainda para a faculdade de criação de uma nova atuação, mas sempre dentro desse quadro normativo        pré-estabelecido.
Este espaço de liberdade de atuação torna-se vantajoso na medida em que não haverá uma padronização de decisões para todos os casos, mas antes uma avaliação casuística ao caso concreto, podendo depois, numa outra situação semelhante, a decisão ser outra. É claro que se pode por em causa a segurança jurídica das decisões e também o principio da igualdade, no entanto, a consagração do artigo 71º/2 é eficaz pois, por um lado, o tribunal respeita a discricionariedade e margem livre de decisão que é inerente à função administrativa, e por outro lado, irá definir uma linha de orientadora dessa decisão, protegendo assim os particulares e os respetivos direitos. Por fim, a consagração deste regime estabelecido no artigo 66º e ss CPTA irá assegurar a segurança jurídica das decisões, visto que, sem prejuizo da discricionariedade da função administrativo, ao particular é garantido a prática do ato devido.

REFERENCIAS:
¹ A teoria da separação de poderes é laborada por Montesquieu, na sua obra “O Espírito das Leis”,        de             1748.
² Artigo 4.ºCPA -Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses   dos             cidadãos Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

³ PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2008

⁴ Artigo 268º/ 4 CRP “É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.” 

⁵ VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2016

⁶ Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2013

⁷ VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa (Lições), pág.190,  Almedina, 2016,

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BIBLIOGRAFIA:
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 15ªEdição, Almedina, 2016
CORREIRA, J. M. Sérvulo, “O incumprimento do dever de decidir, in Estudos jurídicos e económicos  em homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco”, Vol. II, 2006

CADILHA, António, Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da Justiça Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. III, 2010

SILVA, Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2º Edição, Almedina, 2016

ALMEIDA, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2017.